与国内3G牌照相关的若干政策分析

poorman

国内电信业发展与3G演进的相对特殊性，包括网络共享、网络漫游与3G资费管制等在内的一系列3G牌照配套政策出台，对于国有资产的增值/保值、规范市场竞争与促进电信业的持续健康发展具有重要意义，因此也应该成为3G牌照发放时机选择的重要考虑因素。

　　一、国内3G牌照发放背景概述

　　（一）3G在发达国家市场全面启动

　　2000年到2001年是全球3G牌照颁发的高峰期，在这段时期发达国家和地区基本上已经完成了3G牌照的发放。目前，3G牌照颁发已逐渐趋于平稳，从区域上看也将逐渐转向亚洲、非洲和中欧地区，而从发放3G牌照的方式上看，目前正从当初西欧的拍卖方式转向以招标方式为主，例如印度政府就在2005年初表示有可能通过招标的方式向现有运营商免费发放3G频率牌照。

　　从3G商用网络的数量及规模看，截至2005年9月，分布于41个国家的WCDMA网络投入了正式运营（同年10月底这一数字达到100个），而CDMA2000 1X EV-DO也有22个网络实现了商用，并有另外的30个网络处于预商用或部署状态。

　　在用户发展方面，全球WCDMA用户继续保持加速增长态势，截至2005年9月底用户已达到3480万户，而且仅2005年1~9月的新增用户数就超过了2001~2004年的用户发展总数；CDMA2000 1X EV-DO的用户则保持平稳增长趋势，同期全球用户数也超过了1800万户。全球WCDMA与CDMA2000 1X EV-DO用户增长情况可参考图1。




　　
图1 全球WCDMA与CDMA20001X EV-DO用户增长情况（截至2005年9月）


　　整体来看，3G商用在主要发达国家已经全面启动，2G时代的传统电信强国与韩国等近年新兴的电信强国都在利用3G抢占未来全球电信业的竞争高点。

　　（二）3G在国内的商用基础初步形成

　　从国外WCDMA与CDMA2000的运营实践看，这两种制式都已经具备在国内大规模商用的能力，而国有制式TD-SCDMA虽然商用进程上较为落后，但其近两年已取得突破，测试也表明其初步具备了大规模组网能力，如果中国有实力的运营商能够采用，TD-SCDMA也有望能够加速成熟并走向国际市场。因此，3G在国内已经不存在技术瓶颈问题。从市场需求角度看，2.5G数据业务市场是3G的发展基础，目前国内两大移动运营商的非话音收入都已超过10%，中国移动更达到20%，这基本与欧美的发展水平一致，在高度市场化的欧美市场3G尚能取得突破，而国内运营商在热点地区提供3G服务，其成本与市场风险也应该是可控的。

　　在市场化程度较高的发达国家电信市场，3G仅是电信行业层面的技术制式演进，在政府的协调下，通过制造商、运营商、消费者及其它相关利益群体的博奕就可以形成对3G较理性的共识，也就是说，经过合理的规划后政府可以先发放3G牌照，3G的启动及商用进程则主要由运营商根据综合技术与市场的成熟度等做出决定。但在国内，由于涉及到国际商业利益、民族知识产权与产业发展、国有资产保值、电信改革深化等一系列复杂问题，3G实际上已经变成了超越电信业层面的国家级决策，这是国内3G最大的特殊性所在，也就是说，技术及市场成熟只是3G投入商用的前提，而3G政策出台才是影响未来3G牌照决策的核心所在。

　　应该说3G政策是一个比较庞大的体系，包括牌照发放（数量、方式与内容等）及与牌照发放配套的政策（网络共享、网络漫游），以及3G市场管制（资费、互联互通等）等一系列的内容。

　　二、发达国家主要3G政策措施介绍

　　（一）网络共享

　　网络共享是西欧发放3G牌照过程中引入的重要政策，其初衷是保护运营环境、节省3G初期投资与加快3G网络的部署及商用进程。1999和2000西欧各国普遍进行了大规模的3G牌照拍卖，当时业界乐观的认为3G将在2002和2003年左右大规模的投入商用，出于节省3G初期投资与加速3G网络部署及商用进程的目的，各国在发放3G牌照时普遍提出了与网络共享相关的政策。

　　网络共享一般可以分为从站址共享到核心网共享等五个层面。站址共享是网络共享的最初级形式，包括站址本身及配套的供电/空调设备的使用权共享，在某些国家如法国，站址共享还包含非3G核心网元素的共享，如NodeB与BSC间的传输资源，以及BSC与MSC/SGSN间的传输资源。站址共享是能够有效保护环境并节约运营商在站址方面开支的措施。核心网共享则是MSC与SGSN等网元的共享。但无论是哪个层面的网络共享，都不能影响到运营商对自有无线频率的使用，这也体现出频率作为无线通信中稀缺资源的性质。

　　（二）网络漫游

　　网络漫游同样是西欧发放3G牌照过程中引入的重要政策，主要针对的是3G与2G间的漫游问题。从技术角度看，3G与2G网络间的漫游跟2G时代的漫游（包括国内漫游与国际漫游）并不存在本质的区别。在2G时代，发达国家中的一些新兴移动运营商也通过跟在位运营商签订网络漫游协议，以减轻初期网络投资压力并提高经营效益，例如O2在1998年以最后一个2G运营商的身份进入德国移动电话市场时就选择了先覆盖重点城市的热点地区的策略，并通过跟T-Mobile鉴定网络漫游协议实现德国全境98%以上入口的覆盖。2G时代的网络漫游也为3G网络漫游打下了较坚实的基础。

　　由于WCDMA对GSM不是完全平滑的演进与升级，而且WCDMA网络建设与商用初期都采用了从“孤岛覆盖-全面覆盖-深度覆盖”的策略，3G将需要现有的GSM/GPRS/EDGE作漫游支持以弥补自身发展初期的覆盖不足问题。对于具有2G网络的3G运营商，尤其是Vodafone、Orange等跨国运营商，其3G与2G间的漫游实施就比较容易；而对于和记黄埔等需要通过3G直接切入市场的新运营商，在自身3G网络实现全覆盖之前能否获得2G漫游保障将很大程度上决定其成败。出于加速3G商用进程与进一步刺激市场竞争的考虑，西欧各国不仅在发放3G牌照时普遍引入了新运营商，而且同时出台了相应的网络漫游政策以扶持这些新运营商的发展。

　　西欧各国实施3G网络漫游政策的过程中，对拥有3G牌照的原2G运营商规定了不同的义务，例如：爱尔兰和葡萄牙规定这些运营商前五年有开放漫游的义务，而英国、比利时等国家规定在新进入者的网络覆盖率达到20%之前这些运营商有开放漫游的义务，瑞典则规定只有新进入者的网络覆盖达到70%以上时这些运营商才能豁免该义务。至于跟哪些2G运营商合作则由新进入者决定。由于西欧移动通信市场早已实现了较充分的市场竞争，不仅没有网络的虚拟运营商得到了不同程度的发展，而且与业务转售/批发相关的市场机制也已基本成熟，新3G运营商也往往能够与2G运营商进行谈判最终获得了2G漫游保障。例如，和黄英国（3UK）最早与O2签订了漫游合作协议，随着自身用户群扩大，Orange等其它运营商也陆续加入与和黄的合作行列；和黄意大利则与意大利最大的移动运营商TIM达成漫游合作。

　　实践证明，网络漫游政策有效地扶持了新进入者的发展，和黄在2003年3月开始在英国与意大利经营3G业务以来，到2005年3月就在欧洲五国发展超过700万户的3G用户，在英国与意大利的市场占有率都在5%左右。

　　（三）3G资费

　　由于发达国家的移动通信市场普遍已实现较充分的市场竞争，2G时代的移动资费就基本实现了市场定价，各国政府与管制机构往往只对网间结算标准和资费上限等做出有限的干预。以移动网间结算费率管制为例，由于过去受管制程度比较有限，西欧移动运营商索要的网间结算标准曾普遍较高，而西欧地区实行的又是单向收费，这造成移动网内与网间通话费一度相差比较悬殊，在这种背景下，英国Ofcom于2003年决定从当年起移动运营商的网间结算费率每年下调15%左右，例如，在2003年英国固定电话拨打沃达丰英国的移动电话时，每分钟的终接费约为20便士，而到2006年6月将下降为13.5便士。

　　从3G目前的发展看，无论是政府还是运营商都主要把3G定位于现有2G的升级而非替代，发达国家对3G的资费管制基本延续了2G时代的政策。从市场实践看，除和黄等通过3G直接切入市场的新运营商采取了激进的价格策略外，从2G演进而来的3G运营商对3G话音采取了与2G一致的资费，而对数据业务尤其是高速多媒体业务则采取比2G更低的资费，以吸引原2G网络的数据业务用户迁移到3G网络服务上。

　　（四）小结

　　由于发达国家移动通信市场在2G时代就普遍实现了充分竞争，3G也主要是2G的升级和演进，网络共享跟网络漫游等政策的出台与实施则主要是为了推动3G商用并进一步完善市场竞争。然而，中国的移动通信市场发展阶段与发达国家存在较大差异，在现有市场格局与竞争主体方面也有自身的特点，因此，与3G牌照发放相关的政策不仅需要尽快出台，而且政策制定过程中也必须充分结合中国的具体实际情况。

　　三、国内3G牌照发放的政策环境分析

　　（一）国内3G发展的市场特殊性

　　1．2G话音业务对3G起步的重要性

　　目前已经发放3G牌照的国家中，移动电话用户普及率都已经比较高，话音业务也趋于饱和，3G主要通过承载高速数据业务的方式拉动移动通信市场实现持续发展。在国内，移动通信市场虽然经历了数年高速增长后发展速度有所放缓，但离发达国家的饱和状态仍有一定距离。在这种背景下，国内3G将承担部分充分普及2G服务的使命，而且这将主要从缺乏2G网络的新运营商发展中得以体现。

　　2．3G是进一步完善国内电信市场格局的机遇

　　从1999年原中国电信被一分为四后，国内基础电信运营业就进入了分业经营的阶段。虽然近几年固网运营商通过经营PHS而局部性或间接性的切入移动通信市场，而移动运营商也通过移动替代战略跟传统固网业务展开差异性竞争，但整体上看国内基础电信运营业处于后分业经营阶段，仍不是真正意义上的全业务竞争。从国际范围看3G主要是移动通信市场的自然演进，3G不会对原有市场格局产生较颠覆性的影响，但在国内，由于2001年原中国电信“南北拆分”、PHS全面发展及政府避免2G过度投资等复杂因素，目前业界已普遍认为3G将成为国内电信业深化改革并进入全业务竞争阶段的新起点，随着各主要运营商获得全业务牌照，国内电信市场竞争格局将得以进一步完善。

　　总的来看，传统固网运营商经营3G将推动中国电信市场走向更加市场化的全业务发展阶段。然而，由于未来相当时期内基础电信运营商维持国有控股的可能性较大，多年来困扰中国电信业的竞争主体重叠问题并没有因为3G而得到真正解决。因此，在国内3G起步阶段话音业务仍扮演重要角色的市场背景下，如何减少重复建设、促进公平和有效竞争，并最终实现整个运营市场的持续健康发展，无疑将成为国内3G政策制定与实施过程中需要争取实现的主要目标。

　　（二）国内3G牌照主要配套政策分析

　　1．网络共享

　　迄今为止国内电信业中并不存在真正意义上的网络共享，仅有部分运营商向在位运营商租用部分的骨干网络或传输网络，但在骨干网络与传输网络投资成本比例持续下降的背景下，运营商都倾向于自建网络从而最终放弃租用。结合国外经验看，在市场实现完全竞争而且监管环境完善之前，在国内大规模引入网络共享并不现实，但通过3G运营为契机，用政策鼓励甚至强制实现站址共享，不仅存在现实意义与可行性，也有望推动运营商深化合作并为解决目前严重的重复建设问题提供新的思路。

　　目前国内主要的无线网包括3张完整的移动网络、遍布全国的PHS网络与SCDMA/CDMA450等其它制式的网络，中国移动的基站数量约20万个，中国联通的GSM与CDMA基站数总量约为14万个（其中大部分GSM与CDMA基站共站址），PHS的技术特点决定其基站总数会比较庞大。由于缺乏政府层面的统一规划，各运营商获取站址时通常采取排他方式，加上在一般城市中基站间距离已只有数百米，这不仅带来现实的市容市貌问题，而且站址资源的日益紧缺使其获取成本不断提高，2004年某运营商在上海获得一个站址使用权的平均成本就高达30万元。

　　国内3G牌照发放后，如果政府在站址管理与规划方面无法实行突破，那么新一轮运营商对站址的竞争与大规模投资将不可避免。对于现有移动运营商，虽然2G与3G站址共享是首选，但由于WCDMA/TD-SCDMA的覆盖特征跟GSM都存在较大差异，为了保证网络质量运营商就需要增加一定数量的新站址。对于固网运营商，无论是WCDMA/TD-SCDMA还是CDMA2000，覆盖特征跟PHS都存在根本差异，而且由于现有PHS运营在1900Mhz频段会跟未来的3G网络产生不同程度的干扰问题，这些运营商也需要寻找大量新的站址资源。在目前站址成本已经比较高的情况下，站址支出将成为未来国内3G网络投资中的重要组成部分。因此，在运营商作为国有控股及站址管理无序性已产生一系列问题的情况下，政府部门有必要在3G政策中考虑引入与站址规划及共享相关的政策，以引导投资并优化效率。

　　2．网络漫游

　　从国外的3G管制实践看，赋予新进入者网络漫游权力本身就具有合理性，而对于采用TD-SCDMA的新进入者，这种扶持就更显得不可或缺。虽然从自身发展角度看TD-SCDMA 在2004年以来持续获得突破，但由于WCDMA和CDMA2000也重新加速了演进步伐，并且已在发达国家普遍建立了较稳固的地位，TD-SCDMA整体上跟这两种制式仍存在很大的发展差距。另外，由于缺乏现实的商用经验，新运营商利用TD-SCDMA新建网络的速度将会落后于采用WCDMA和CDMA2000的在位运营商。因此，除了先发放牌照后，赋予网络共享权力也是扶持TD-SCDMA运营商的重要举措。

　　从技术上看，由于3G商用的频率较高而需要更多的基站数（详情可参考表1），重新建设一张全覆盖新网络的成本也要比现有的2G高出许多。如果新进入者是国有或国有控股企业，其投资行为本质上是社会基础投资，在目前国内经济水平不高而近年投资又一定程度过热的情况下，通过实施合理的网络漫游政策来调控总体投资规模 无疑富有现实意义。




　　
表1 WCDMA不同频段下基站数对比


　　然而不得不承认的是，在国内引入并有效实施网络漫游仍然困难重重，结算费率的确定将成为其中的难题之一。跟发达国家的电信业务转售和批发市场已初步成熟不同，国内对此仅处于政策跟踪与研究阶段，在目前实现单向收费仍困难重重的情况下，要在短期内出台各方都能认可的网络漫游资费难度就比较大。

　　3．3G资费管制

　　虽然2005年政府实行了新的资费上限管制政策，但这一政策的有效性仍需要检验，而3G的到来也会对其提出新的挑战。

　　首先，目前的资费上限政策本身需要进一步完善。在高度市场化而且竞争已较充分的市场中，实行资费上限的政策是比较合理的，但显然国内电信业并不存在这种前提环境。四大运营商虽然都已海外上市，但仍是国有控股，这决定了运营商主要代表国有资本的利益，国内电信业的竞争本质上仍是政府掌控下的模拟竞争，尽管政府的干预方式已从过去的行政拆分企业转变到近两年的运营商高层领导互调。国内电信竞争跟充分竞争尚存在相当距离，不仅运营商间实力悬殊，而且在位运营商实施掠夺性定价的现象仍时有发生，而这恰恰是目前的资费政策所无法有效解决的。

　　其次，目前的电信资费体系存在不合理性。固话与移动电话资费保持一定的差距是国际普遍事实，这是保持这两种话音业务相对平衡发展的前提，西欧的移动电话资费多年来始终维持在固话资费的4倍左右。然而，国内PHS从2003年全面发展以来，移动运营商通过推出本地品牌而变相把资费降到与固话资费接近的水平，这成为近年固话发展持续放缓并在2005年最终出现负增长的根本影响因素，其后果是固网原有投资的加速沉没，由于固网运营商仍是国有控股，这本质上也是国有资产的贬值。国内发放3G牌照后，作为移动通信市场后进入者的固网运营商，其3G资费不可能比在位移动运营商高，这将推动移动资费进一步下滑并使固话的发展空间持续受到挤压。因此，虽然国外3G资费继续维持了市场调节机制，但由于现有国内资费体系存在一定不合理性，政府仍有必要以3G为切入点重新慎重设计新的资费管制政策。