CAICT观点:美欧发布数据战略对我国的启示

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以下文章来源于信息通信技术与政策 ，作者魏凯，闫树

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信息通信技术与政策

工业和信息化部主管、中国信息通信研究院主办的专业学术期刊。定位于“信息通信技术前沿的风向标，信息社会政策探究的思想库”。

1　引言
为了应对信息技术时代在数据方面的发展和挑战，近期美国和欧盟相继出台数据战略，探索未来的数据发展之路。2019 年12 月23 日，美国白宫行政管理和预算办公室（OMB）发布《联邦数据战略与2020 年行动计划》（以下简称《联邦数据战略》），以政府数据治理为主要视角，描述了联邦政府未来10 年的数据愿景和2020 年需要采取的关键行动。2020 年2 月19 日，欧盟委员会公布了《欧盟数据战略》，以数字经济发展为主要视角，概述了欧盟委员会在数据方面的核心政策措施及未来5 年的投资计划，以助力数字经济发展。
2　美国联邦数据战略聚焦数据资产
自2012 年以来，美国极力推动大数据领域前沿核心技术的发展和科学工程领域的发明创造，致力于打造有活力的数据创新生态。在当前数据成为国家治理重要工具的背景之下，美国政府对于数据的重视程度进一步提升。《联邦数据战略》包含两部分内容，一是描述美国联邦政府未来10 年的战略愿景，二是提出2020 年的具体行动。
2.1　联邦政府未来10 年的数据愿景2.1.1　核心目标是将数据作为战略资源开发
此次的《联邦数据战略》确立了一致的数据基础设施和标准实践，对于数据的聚焦点从“技术”转移到“资产”。《联邦数据战略》指出，如果联邦政府不能有效发挥其作为数据提供者和数据使用者的角色，那么将难以履行服务公众的角色。
2.1.2　确立了政府机构如何使用联邦数据的长期框架《联邦数据战略》由使命、原则、实践三部分内容构成，并针对各项实践提出具体行动，从多个层面打造有序、高效的数据治理文化。《联邦数据战略》计划有望从根本上改变联邦政府管理数据和使用数据的方式。
2.1.3　从国家层面营造数据驱动的文化氛围《联邦数据战略》确立了40 项数据管理的具体实践，分为三个层面：第一，重视数据并促进共享，如通过数据指导决策、促进各机构间数据流通等；第二，保护数据，如保护数据的真实性、完整性和安全性；第三，有效使用数据，如增强数据分析能力、促进数据访问形式多样化等。
2.1.4　具有动态性《联邦数据战略》在整体框架之下逐年制定具体的行动计划，包括具体的时间安排和责任机构。其内容既追求长期稳定的数据治理目标，也及时捕获外部影响。每年的行动方案将充分适应国家立法政策，承接之前的战略举措，也会考量新技术、新应用和新需求的发展变化。
2.2　2020年20项具体行动为落实联邦数据战略提供坚实基础《2020 年行动计划》分为3 类行动方案：第一类是机构行动，共6 项内容，每项内容由单一机构完成，旨在改善各机构内部的数据能力；第二类是团体行动，共4 项内容，每项内容由若干个机构围绕同一主题协同执行；第三类是共享行动，共10 项内容，每项内容由单一机构或协会主导，利用跨机构资源的行动，为政府范围内的所有机构提供数据治理的工具和指南。此20项具体行动将帮助美国政府更快、更一致地实现其战略目标，逐步建立强大的数据治理体系。
3　欧盟数据战略助力欧盟发展数字经济
数据已成为经济社会发展的重要命脉，是新产品和服务的基础。为应对未来发展，欧盟致力于平衡数据流动和广泛使用，希望通过建立单一的数据市场，确保欧洲在未来的数据经济中占据领先地位。在此背景下提出的《欧盟数据战略》包含了以下主要内容。
3.1　指出欧盟具有发展数字经济的各项条件未来的大部分数据将来自工业、专业应用、公共利益领域和日常生活中的物联网应用，这些领域都是欧盟的强项。同时，欧盟也拥有高技术和高技能的劳动力，有潜力在数据经济中取得成功。
3.2　对欧盟数据发展提出了明确的愿景目标《欧盟数据战略》提出，2030 年欧洲将成为世界上最具吸引力、最安全、最具活力的数据敏捷型经济体。即在保持高度的隐私、安全和道德标准的前提下，充分发掘数据利用的价值造福经济社会，并确保每个人能从数字红利中受益。
3.3　与欧盟其他战略措施一以贯之自2014 年以来，欧盟委员会已经采取了一系列措施，如通过了《通用数据保护条例》（GDPR）、《非个人数据自由流动条例框架》（FFD）、《网络安全法案》（CSA）和《开放数据指令》（Open data Directive）等。此次的《欧盟数据战略》则是在这些立法和指南的基础之上提出了更多的政策措施和投资战略，以应对当前的大数据时代，助力欧盟未来5 年的数字经济发展。
3.4　4 项核心举措推动战略落地实施《欧盟数据战略》指出，欧盟将通过4 项核心举措来推动数据战略的实施落地。（1）构建欧盟内部统一的数据获取和利用的治理规则框架，通过出台“开放数据指令”等一系列法律法规，克服欧盟长期存在的内部市场分散化的问题。
（2）加大数据领域的投资,增强欧洲在数据储存、处理、利用和兼容方面的技术能力和设施建设，并不断资助探索个人数据利用的最佳实践路径。
（3）尊重并强化公民数据权利，加强数据专业人才建设，扶持中小企业数据创新能力。
（4）构建核心行业和公共利益领域的统一数据空间，减轻特定行业和领域的数据利用行为对整个经济系统和公民基本权利产生的影响，助力上述三项举措的更快落地。
4　对我国的启示和建议
美欧的两部战略中都提到，全球各国均在迅速革新技术，争取在国家安全和国际竞争中的数据资源优势。美国数据空间的组织由私营部门负责，具有可观的集中效应。欧盟在个人数据保护问题上率先迈进，但各成员国之间的碎片化问题仍待解决。中国则将政府监管与大型科技公司对海量数据的强大控制权结合在一起，然而欧盟的报告中却诟病中国的个人得不到足够的安全保障。结合美欧两部战略中的分析，建议我国从以下几方面入手，加速突破创新。
4.1　保持战略定力，继续发挥数据基础设施优势美国多年来以政府引领技术创新，多方共同参与推进，完全市场化竞争的发展模式，在数据技术领域始终走在世界的前端。而欧盟的数字基础设施发展则不尽如人意。在供应方面，本土云提供商市场份额很小，这使得欧盟高度依赖外部提供商，容易受到外部数据威胁。在需求方面，欧洲的云使用率普遍较低，特别是公共部门，容易影响数字公共服务的效率。对比之下，我国无论从云基础设施建设、云使用率还是公共部门上云率，总体上都超过了欧盟。这为我国后续大数据和数字经济发展奠定了良好基础，应继续把握在基础设施建设上的优势，推进核心技术攻关，增强在关键领域的竞争力。
4.2　加大数据开放，建立公共利益数据优先访问机制美国《联邦数据战略》指出，要在标准、工具、伦理框架等多层面促进数据共享，将通过敦促机构确定优先开放的数据集等行动营造数据驱动的文化氛围。《欧盟数据战略》中也提到，对于用于改善公共服务、应对环境恶化和气候变化的公共利益数据，欧盟要建立优先访问机制，确保可被研究人员、公共机构和中小企业利用。这对于我国也很有借鉴意义。我国的数据开放整体情况并不理想，大量有价值的公共数据仍没有得到利用。因此，可以率先选择一些与公共利益相关度高的数据，建立相应优先访问和有序开放的机制。
4.3　实行人才战略，加强数据专业人才培养美国《联邦数据战略》重视对政府雇员数据能力培养，要求员工应当充分了解数据安全实践，掌握并不断提高数据技能。《欧盟数据战略》认为，欧盟目前紧缺的数据人才制约了欧盟的发展，提出到2025 年，要将数据专业人才的数量从2018 年的570 万人提升到1090 万人，将掌握数据基本使用技能的欧洲公民比例从2018 年的57%提升到65%。我国一直也在强调数据人才的培育，但数据人才的缺口一直很大。对此，应有计划地设立专门项目进行培训，特别是跨学科数据知识的培养。
4.4　关注数据安全，注重个人数据利用与保护数据保护是美国《联邦数据战略》40 项具体实践中的重要层面之一，强调采取合理的数据安全措施，保护个人隐私。《欧盟数据战略》也对于个人数据安全保护和数据权利行使方面进行了大量介绍。
一是授权个人使用其产生的数据，进一步支持个人在使用其产生的数据方面行使其权利。
二是考虑制定个人数据应用程序提供商或个人数据空间提供商等新型数据中介机构的规则，确保他们发挥中立经纪人的作用。
我国也正在探索数据流通使用与数据安全的平衡之道。是否可以考虑在一定的规则和标准下设立一些数据中介商，如何在确保个人授权的前提下发挥个人多源数据的利用能力，都是值得进一步研究的。