我国增值电信业务发展对策分析(二)！

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　二、增值电信业务的界定与管制方式


　　为加快通信事业发展步伐和电信体制改革，1993年8月国务院批转邮电部《关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》，决定向社会开放部分电信业务，其中包括无线电寻呼业务、800MHZ模拟集群电话业务、450MHZ无线电移动通信业务(大区制)、电话信息服务业务、计算机信息服务业务、电子信箱业务、电子数据交换业务以及可视图文业务等9种电信业务。其中，前四种电信业务实行经营许可证，后5种电信业务实行申报制度。1993年12月，国务院在批准组建中国联合通信有限公司的文件中第一次提出“基础电信业务”和“电信增值业务”概念。1998年又开放了计算机信息网络国际联网业务(简称因特网接入业务)。随着2000年9月《电信条例》颁布和我国加入WTO，我国电信业务市场的开放范围更广、力度更大、更规范，逐步走上了依法管理的轨道，确立了电信业务经营许可证制度的法律地位。

　　1.增值电信业务界定与分类

　　按照2000年9月25日国务院公布的《中华人民共和国电信条例》(简称“电信条例”)第七条规定，国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度；第八条规定，电信业务分为基础电信业务和增值电信业务，未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动。因此，增值电信业务的界定和《目录》调整是非常重要的。但是，准确定义“增值电信业务”概念是非常困难的，至今也没有统一的定义。世界各国和国际组织对电信业务分类差异很大。

　　随着通信技术发展和电信市场逐步开放，我国增值电信业务内涵越来越清晰，使电信业务分类更具系统性和科学性，为电信业务市场管制和市场发展壮大奠定了良好的基础。《电信条例》第八条明确定义，“增值电信业务，是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务”。《电信条例》所附《目录》列出增值电信业务包括九种：电子邮件、语音信箱、在线信息库存储和检索、电子数据交换、在线数据处理与交易处理、增值传真、因特网接入服务、因特网信息服务和可视电话会议服务。第八项无线寻呼业务和第九项转售的基础电信业务比照增值电信业务管理。

　　根据《电信条例》第八条第三款规定，信息产业部于2001年6月重新调整了上述《目录》。该目录仍然按照通信网和基础设施的特征分为五大类十八种，并对电信业务分类进行了细化。2003年2月信息产业部再次调整《目录》，并于2004年4月1日执行。

　　新《目录》中增值电信业务的定义具有两个主要的特征：一是从业务特性出发，模糊技术界定，即按照增值电信业务的业务特性对业务定义和分类，而不是按照业务所采用的具体技术或网络对业务界定。按照业务特征对增值电信业务分类更加便于业务管理，也为业务提供者的业务申请和资格审查提供了方便，而且业务分类独立于技术特征，不会随着技术的发展而不断改动。二是采用了分类管理，将增值电信业务分成“第一类增值电信业务”和“第二类增值电信业务”两类。将一些比较重要、业务实施能力要求较高的业务列入第一类增值电信业务中，而将相对技术要求较低、业务组合简单、市场影响小的增值电信业务放在第二类增值电信业务中。

　　新调整的《目录》既保持原《目录》关于模拟集群通信业务、国内VSAT通信业务、无线寻呼业务比照增值电信业务管理的规定不变，同时又增加第二类基础电信业务中的第二类数据通信业务(含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务)、用户驻地网业务，网络托管业务也比照增值电信业务管理，新增加的这些条目恰是运营商宝贵的商机所在。

　　新《目录》也存在一些有争议的问题和悬而未决的新兴电信业务。如最有争议、对电信市场可能有最大影响作用的的网络电话(VoIP)归属也没有给予明确的划分；新的《目录》取消了“转售的基础电信业务”，主要原因是近年来这种业务未能有效开展，这种业务实质上是电信运营商(批发商)与转售业务运营商(零售商)之间的市场关系。另外，转售业务运营商的法律地位至今未能有效明确。非基础电信运营商切入基础电信市场的渠道之一也被切断。

　　2.增值电信业务管制体系

　　按照《电信条例》、《外商投资电信企业管理规定》、《电信业务经营许可证管理办法》以及有关规定，和我国加入WTO议定书所附服务贸易减让表中承诺，增值电信业务与基础电信业务管制体系在许可证申请条件、审批程序、经营许可证使用与变更等方面存在一定差别，增值电信业务市场进入门坎较低。

　　(1)增值电信业务经营许可证颁发形式

　　增值电信业务经营许可证采取总体授予法，即许可证的发放不通过竞争性挑选程序；所有符合要求条件的合格企业都可以获得经营许可证，提供所申请的业务或所申请的电信设施运营。

　　(2)经营许可证使用与变更

　　获准经营电信业务的公司，应当按照经营许可证正文所载明的电信业务种类，在规定的业务覆盖范围和期限内，按照经营许可证的规定经营电信业务。

　　获准经营电信业务的公司，经发证机关批准，可以授权其持有股份不低于51%并符合经营电信业务条件的子公司经营起获准的电信业务。但在一个地区不能授予两家或两家以上的公司经营同一项电信业务。

　　取得电信业务经营许可证的公司或者起获准授权经营电信业务的子公司，遇有合并或分立、有限责任公司股东变化、业务经营权转移等涉及经营主体需要变更的情形，或者业务覆盖范围需要变化的，应在公司作出决定之日起30日内向原发证机关提出申请，并经批准后方可实施。

3.增值电信业务经营者的市场地位--基础电信运营商的特殊用户

　　电信市场具有天然垄断性，具有典型的网络经济特征。因而，打破垄断，引进竞争，并培养合格的竞争者，必须对具有垄断传统历史、仍然具有主导优势、放松管制重新形成垄断的电信运营商进行管制，为促进投资、加强竞争、发展电信网络创造有利环境。但是，从现有电信管制、网间互联、资费管制、许可证管理方面，并没有把增值电信业务运营商看作合作伙伴，而是把增值电信运营商看作基础电信运营商的特殊用户。

　　在《电信条例》、《目录》和网络互联互通规定中，增值电信运营商自己建设或利用租赁其他依法出租的通信设备或者由自建和租赁的通信设备共同组建的承担相应的电信业务的通信设施，没有上升“通信网”地位，增值电信运营商只是“接入”基础电信运营商的公用电信网或因特网骨干网。因此，增值电信运营商盈利模式只是“网络接入服务费”(包括用户驻地网业务、因特网接入服务业务)，并按照双方签署的网络接入协议，增值电信业务运营商支付源自增值电信业务运营商用户的电信流量和以增值电信业务运营商用户为目的地的电信流量的通信费，并支付“网络接入”使用的公用电信网或因特网骨干网和相应网络元素的“资源使用费”。例如，与中国电信协作的内容/应用提供商的收益模式为内容/应用服务费减去资源使用费和代收服务费；与中国移动合作的内容/应用提供商的收益模式是信息服务费分成(85%)减去不均衡下行通信费。因 “接入”公用电信网或因特网骨干网，增值电信运营商支付的通信费用计算模式是不平等的，带有歧视性的。增值电信业务运营商“接入”公众电信网没有依据互惠原则享有基础电信运营商之间网间互联的待遇。增值电信运营商无偿地传输源自公众电信网或因特骨干网的电信流量。

　　在国外，澳大利亚和其他亚洲各国已经抱怨目前同美国、加拿大互联费用太高。由于美国互联网起步较早，许多具有吸引力的网站都集中在美国，世界各国互联网服务商传统上依赖于美国的互联网服务商和骨干网运营商。其他国家的互联网服务商都要向美国互联网服务商支付费用，付费业务包括源自美国的电信流量也包括以美国为目的地的电信流量。但美国的互联网服务商并不按照互惠原则向与之互联的其他国家互联网服务商支付电信流量费用。美国长期以来的立场是，应当尽可能不对互联网实施管制。当前这种不平衡现象已经成为热门的政策话题。

　　确定增值电信业务服务商支付的“通信费用”对其生存和发展是至关重要的。因接入而产生的通信费计算应以成本为基础确定，如果仅强调网络资源的成本及其价值而忽略增值电信业务服务商开发内容、应用和相应支撑技术的费用以及市场开发成本是不合适的。因此，培育具有竞争性的增值电信运营商和增值电信业务市场必须考虑增值电信业务运营商和基础电信业务运营商的关系和利益分配：

　　――增值电信业务运营商不是基础电信运营商的特殊用户而是合作伙伴，基础电信运营商之间管制政策应当互惠到增值电信运营商。

　　――以成本为基础分配两者之间的利益。成本既要考虑基础设施和通信设备的成本，也要考虑增值电信运营商新业务开发和市场开发的成本。

　　4.外商投资增值电信企业管理规定

　　关于外商投资问题，我国已经制定了较为完善的法律法规体系：《中华人民共和国中外合资企业法》(2001年3月5日公布)、《中华人民共和国中外合资企业法实施条例》(2001年7月22日公布)、《电信条例》、《外商投资电信企业管理规定》等，并在许可证对规制体系、运营商的权利义务以及与相关企业关系等作了详细的规定。

　　我国在加入WTO谈判时，关于电信服务开放的谈判坚持以下四个原则：

　　(1)只允许合资形式。对于从事基础电信业务(除无线寻呼业务)的公司，国有股权或股份不少于51%，在外商投资电信企业中外方投资者在不同时期的出资比例按照我国加入WTO所作的具体承诺和有关规定确定，中方必须绝对控股。《电信条例》第十条第一项规定：经营基础电信业务，为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或股份不少于51%；《外商投资电信企业管理规定》第六条第一款也作了同样规定。

　　对于从事增值电信业务(包括基础电信业务的无线寻呼业务)的公司，在外商投资电信企业中的外方投资者的出资比例不得超过50%，外方投资者在不同时期的出资比例按照我国加入WTO所作的具体承诺和有关规定确定。《外商投资电信企业管理规定》第六条第二款作了明确的规定。

　　(2)不允许外国投资者参与电信企业的具体的运行管理，并保证中方对电信设备的控制。

　　(3)所有国际长途业务必须通过中方电信管理当局控制的上海、广州和北京三个国际出入关口。《电信条例》第六十五条明确规定，在中华人民共和国境内从事国际通信业务，必须通过国务院信息产业主管部门批准设立的国际通信出入局进行。

　　(4)合资项目必须经过政府监管机构的严格审批，并按照国际惯例，对电信业进行严格监管。对经营基础电信的外商投资电信企业的中方主要投资者提出了严格的要求和条件：符合国务院信息产业主管部门规定的审慎的和特定行业的要求。

　　5.已实现充分竞争的电信业务

　　我国增值电信业务和比照增殖电信业务管理的基础电信业务的经营许可证授予方式为总体授予方式，不经过竞争、评估、选择程序，只要具备拟开展的电信业务经营许可的要求条件，即可颁发电信业务经营许可证，呈现充分竞争的市场特征。目前我国进入充分竞争阶段的电信业务：

　　(1)已开放的增值电信业务类别：第一类增值电信业务中的因特网数据中心业务、第二类增值电信业务中的存储转发类业务(含语音信箱、X.400电子邮件、传真存储转发)、第二类增值电信业务中的呼叫中心业务、第二类增值电信业务中的因特网接入服务业务、第二类增值电信业务中的信息服务业务(不含电话信息服务业务)。

　　(2)比照增值电信业务管理的基础电信业务类别：第二类基础电信业务中的无线寻呼业务、第二类基础电信业务中的第二类卫星通信业务(仅限国内甚小口径终端地球站(VSAT)业务)、第二类基础电信业务中的第二类数据通信业务(固定网国内数据传送业务、无线数据传送业务)和第二类基础电信业务中的网络托管业务。

　　(3)正在组织商用试验的业务类别：第二类基础电信业务中的第二类数据通信业务的无线接入业务(仅限在厦门市开展用户驻地网业务商用试验)、第一类增值电信业务中的在线数据处理与交易处理业务、第一类增值电信业务中的国内多方通信服务业务和第一类增值电信业务中的国内因特网虚拟专用网业务。