论我国电信价格上限管制

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    近日，信息产业部和国家发改委一纸发文明确了国内长途通话费、国际长途及港澳台通话费，移动电话漫游费和固定电话本地营业区间通话费实行资费上限管制。业界对此褒贬不一。在当前情况下，到底是否有必要实行价格上限管制，其效果如何，有必要进行一下客观分析。

    一、价格上限管制模型

    价格上限管制也叫最高限价管制，或RPI－X管制，其原理是将管制价格和社会零售物价指数、生产效率指数相联系。最高限价管制最初在英国电信市场实施，英国的价格上限管制模型可用公式PI≤RPI－X表示，其中PI是管制电信业务的价格指数，RPI是零售物价指数，即通货膨胀率，X是生产效率因子。这个模型的实质是在现行价格基础上，由政府管制部门针对零售物价指数（RPI），规定一个企业的调整生产效率（X），电信价格的上调幅度不得超过RPI－X的标准，从而确定了价格的上限。只要X大于零，就意味着电信价格的上涨幅度应该低于零售物价的上涨幅度，相当于要求企业提高生产效率和降低价格。如果X大于RPI，RPI－X为负值，则意味着电信企业应该绝对降低价格。如果X 小于RPI，RPI－X为正值，则意味着电信企业可以适当提高价格标准，但仍应低于社会零售物价指数。

    英国的价格上限管制是一个“一揽子”的管制模型，它所提供的不是特定企业某种特定产品的最高限价，而是企业所生产的各种被管制产品的综合价格上限。各种产品的“一揽子价格”通常采用加权平均价格的形式，权重系数一般选择业务产出量。这样，各种产品的价格和平均价格的差异可能很大，也可能很小。为防止出现产品价格结构上不合理的现象，政府还要求企业不得对不同的消费者采取价格歧视行为，要通过调整，逐渐使各种产品的价格与其成本相适应。在英国的RPI－X模型中，管制者与被管制者谈判的焦点是X值的选择。英国第一次进行价格管制调整后，电信产业的X值由3％上升到4.5％，而在1991年国际长途被纳入管制范围后，X值又上升到 6.25％，1992年进一步上升到 7.5％。

    美国最初采用的是投资回报率管制方法，到1986年，随着电信市场竞争加剧，FCC认为在新的形势下有必要寻找一种新的管制方法。1989年，FCC决定率先将价格上限管制应用于对AT＆T的管制。在20世纪90年代以后，价格上限管制又逐渐被推广到其它不少国家电信市场，不同的是，大多数国家通货膨胀率采用的是消费价格指数CPI，而不像英国使用零售价格指数RPI。

    实际上，从上世纪80年代开始的电信管制改革的一个最关键的特点就是管制机构不再确定具体的服务价格，而是给予企业一定程度的灵活性，让企业根据实际情况适当调整价格结构，以适应需求和竞争压力。这种以分散化为特征的价格上限管制方式可以在一定程度上避免管制机构和管制企业之间信息不对称的问题，并且给企业一定自主权，使它们能够更有效地经营和管理。

    二、价格上限管制的经济学原理

    在规模递增的行业里，边际成本定价不能保证企业回收全部成本，为了保持预算平衡，业务收费必须高于边际成本，在这种情况下，定价应遵循“拉姆士原则”。电信产业是一种典型的网络产业，存在大量的固定成本、沉没成本，如果按社会福利最大化的定价方式即按边际成本定价，会给电信运营商带来巨额亏损，显然这种定价方式是不现实的。这样，为了保证运营商能够回收成本，就必须在边际成本上有一个加成，“拉姆士价格”正是在这种预算约束条件下的最优价格，但相对于边际成本定价，这仅是次优的价格结构。直观上说，“拉姆士价格”遵循一个反比弹性原则，即价格弹性小的业务加价幅度相对较大，价格弹性大的业务加价比较小，也就是按照弹性大小分摊每种业务承担的回收固定成本的份额。按照“拉姆士原则”来回收固定成本，可以使因为边际成本加价带来的效率损失最小。

    使用价格上限规制以分散化的方式可以得到“拉姆士价格”，即让企业自己选择“拉姆士价格”。假设企业受平均价格上限的控制，满足，其中（）为每种业务收费的权重。除了满足该约束外，企业可以自由选择极大化利润的价格。虽然平均价格水平受到限制，但是企业可以自由确定价格结构。如果选择权重等于实际产出数量，则利用企业极大化利润的最优条件可以得出“拉姆士价格”结构。这样确定的价格上限是一种完善的价格上限。所以从理论上讲，使用价格上限管制方式可以以分散化的方式得到“拉姆士价格”结构。在价格上限管制下，电信管制机构并不需要确定个别业务的资费水平，而只需通过确定上限控制平均价格水平，企业在极大化利润动机的驱使下，通过调整个别电信业务资费水平，就可以逐渐逼近符合效率原则的“拉姆士价格”结构。但在实际中，规制机构往往由于和运营商之间存在信息不对称，即无法对权重作出准确判断，从而一般选择的是不完善的价格上限。企业的赢利水平取决于上限 ，如果上限选择过低，企业就有可能亏损，而如果上限选得过高，企业就会得到很高的利润。在实际操作中，为了实现最优的激励强度，在价格上限管制的基础上，还可以附加不同程度的成本分成机制，使消费者能够分享一部分成本下降带来的收益，但这样又会一定程度上弱化对运营商降低成本的激励。

    三、价格上限管制与其它价格管制方式比较

    一般地说，资费管制方式除价格上限管制外，还有投资回报率管制和按成本定价管制。以下对这几种资费管制方式进行比较。

    在电信垄断时期，各国普遍采用投资回报率的资费管制方法。该方法在电信行业垄断经营的前提下，对垄断性电信企业的资费进行管制，既可以保证企业获得合理的收益，又可以避免企业利用垄断地位损害消费者的利益。投资回报率管制以承认现行的实际成本为前提，因而电信企业缺乏降低成本的动力。在一定的资本收益率下，较大的投资和成本不但不受损失，反而意味着更大的利润。因此采用投资回报率的管制方式，不会提供企业降低成本和提高内部效率的动力，只会鼓励企业不断地扩大盲目投资。

    价格上限管制适用于垄断向竞争过渡的市场及竞争性市场结构，但两种市场结构中上限管制目的存在一定的差异。前者主要是为了防止传统的垄断运营商在还没有出现竞争的领域任意提高资费，获取暴利，同时对其它竞争性业务进行交叉补贴；防止随意降低资费，甚至低于成本的倾销，妨碍竞争。后者主要是促使企业降低成本。从管制模型来看，如果电信企业希望取得较多的利润，只能努力降低成本，提高生产效率，使企业的实际生产效率高于政府规定的X值。由于竞争性市场上普遍存在的降价竞争，企业一般不可能通过高价格获取超额利润，因而采用价格上限管制，不是为了防止电信企业收取过高的价格，而是促使电信企业努力提高生产效率，降低生产成本。在价格上限管制的情况下，电信企业制定资费标准不以企业的成本为依据，而是由政府规定一个价格涨幅的上限，受到市场供求关系和其他竞争企业价格标准的影响。在这样的市场环境下，只有企业具备成本优势，才具备市场竞争能力，才能获得较高的利润。

    按成本定价原则顺应了历史发展的潮流，反映了各种业务的实际成本，这是未来电信资费管制的趋势。目前按成本定价原则还是一种比较理想的状态，它要以建立有效竞争的电信市场环境且管制机构有较高的管制水平作为保证。只有降低成本、提高内部效率，企业才能获得较高的收益。按成本定价方法使得企业有降低成本的动机。

    综上所述，三种资费管制方式各有利弊，在不同的历史发展时期都起到了非常重要的作用。在不同的历史时期采用不同的管制方法符合电信行业自身发展规律。目前，电信发达国家和欠发达国家不同电信业务市场的竞争程度不同，因而需要结合实际情况，采取不同的管制方式。表1是三种资费管制方式的比较。

    表1三种资费管制方式的比较

    比较项目投资回报率价格上限管制按成本定价

    管制重点企业利润水平企业价格水平定价权下放给企业

    激励方向投资成本成本

    优点平衡运营商与消费者利益；制度设计简单；有利于资费结构平衡；有利于不对称管制。对运营商效率的激励较强；运营商定价有灵活性可减少价格扭曲；管制者干涉运营商浅；消费者利益受保障并与运营商共享技术进步的好处。促进运营商降低成本；有利于运营商之间公平竞争；促进市场良性运转。

    缺点对运营商效率的激励较弱；鼓励运营商过度投资；执行和管制成本较高；管制者干涉运营商较深。制度设计复杂；运营商有降低质量的动机；运营商有寻租的动机；管制者需要足够市场信息；管制俘虏问题。信息需求量大

    管制成本高

    管制水平要求高

    适用阶段发展中国家市场；

    资费不平衡市场。较成熟市场；

    技能较高的管制者。有效竞争市场

    四、价格管制与恶性价格战

    价格管制一直是一个比较敏感的话题，在市场经济中，经济的运行是由价格这只“看不见的手”来调节。很多经济学家都反对价格管制，因为价格管制往往会导致供求失衡。之所以要进行管制，一方面是因为市场存在失灵的时候，另一方面是政治方面的原因。与价格上限管制恰好相反的是价格下限管制。目前，不少国家都设有最低工资立法，这是价格下限管制的一个例子。同时，在各个国家的反不正当竞争法或反垄断法中，都对掠压性定价有严格的限制，即严格禁止价格倾销行为，这也是价格下限管制的一个表现。

    提到价格下限管制，不能不提到如今电信市场上此起彼伏的恶性价格战。所谓恶性价格战，简单地说，就是以很低甚至接近于零的价格进行竞争。为什么会产生恶性价格战？经济学认为，固定成本及沉没成本不是决策参考的因素，只有边际成本（在电信业中指的主要是流量敏感成本）才能作为商业决策的依据。众所周知，电信业是一种典型的网络产业，高固定成本，低边际成本，如果纯粹从成本角度讲，只要价格不低于边际成本就不能算掠夺性定价，或者说，只要价格高于边际成本就是一个理性的决策，站在企业自身角度考虑就是合理的。因此，在电信产业中，只进行价格上限管制而不进行价格下限管制似乎是正确的。虽然国外也存在比较激烈的价格战，但在国外电信管制实践中，较少找到价格下限管制的案例，可能就是这个原因。有人据此认为，我国实行价格下限管制没有必要。但仔细分析一下国内外电信企业就会发现差别，这个差别正是问题的关键所在。

    国内外电信企业之间最大的差异在于产权结构，中国的电信企业国有产权仍居于绝对主导地位，而国外众多电信公司的股权比较分散，国家股权比重已经大幅缩减，有的已经不处于控股地位。对于国内电信企业而言，虽然说有国资委在考核，但考核的方式与力度与国外纯粹的市场考核是不能相比的，特别是国内电信企业根本就没有退出机制，经营不善最多是进行重组，而在国外，如果经营不善，其结果只能是被收购或破产，市场力的约束使得国外电信运营商非理性的价格战较少发生。国内电信企业股权过于集中，虽然一定程度上提高了管理决策的效率，却不利于科学决策、分散决策风险。从某种意义上来说，当初南北分拆之后，两大固网运营商就不应该相互进入。在这方面，美国贝尔公司做得就比较好。1984年，AT&T正式拆分，经过重组成立了7个地方小贝尔公司，同进入对方市场展开同质竞争相比，本地贝尔公司更愿意联合或者收购，从而守住自己的阵地，而不是强占对方的领地，彼此进入的后果肯定是恶性价格战。可以说，从南北相互进入那天起，国内恶性价格战就注定要发生。从短期看，恶性价格战可能会对消费者有利，但必须看到，消费者所获得的收益是以巨大的社会成本为代价的，而这部分社会成本用户一般是不会感受得到的。恶性价格战不仅对企业本身有杀伤力，而且会导致国有资产加速贬值，破坏整个市场的良性发展。因此，必须对恶性价格战进行管制。

    五、关于我国电信价格上限管制的看法

    价格上限管制一般以“一揽子业务”的平均价格为管制目标，由企业自主调节价格，从而达到企业目标和社会目标的统一。价格上限管制的激励方向是企业降低成本。具体到我国电信业实践，首先，价格上限管制是以单个业务资费为管制目标，这仅是价格上限管制的一种特例，与国际主流不符。其次，基础电信业务标准资费已经名存实亡，以资费标准为上限，对企业无法真正形成价格约束。再次，上限管制的激励方向并不是企业成本，而是防止企业获得过多利润。因此，此次价格调整所谓的价格上限管制，并不是电信市场较为成熟的国家所采用的上限管制方法，我们不能期望此次价格管制方式的调整有多少实际意义，而应把它看作是一个信号，是管制部门将采取更大动作的信号，从这方面讲，此政策的出台具有积极意义。

    在我国当前电信分业经营的格局下，价格上限管制并不是价格管制的首选方法。此政策出台，中国移动是最大获益者。中国移动目前收入与利润均远远高出其它企业，由于移动历史资费较高，移动企业无论是为了应付现实的市场竞争，还是为了释放未来经营风险，都存在下调移动资费的动力与可能性，此次价格调整，顺应了移动的心愿，在此政策之下，中国移动将会更加娴熟地利用其资费组合套餐，进一步增强其客户的粘性，同时扩大其网络的用户规模。可以说，目前六家基础电信运营企业，只有中国移动的日子最好过，移动领域虽然有中国联通与之竞争，但中国移动根本就没有把联通放在眼里，中国电信与中国网通虽然存在与之竞争的潜力，但一直没有移动牌照。一项政策的出台，让最有竞争力的运营企业获益，笔者认为这不是政策制定者的初衷。其实，监管部门没有必要过分追求管制技术与国际接轨，中国有中国的国情，在中国的国情下促进电信业的发展才是最终的目标。在当前分业经营的市场格局下，为了协调固定和移动两网的发展(不是为了协调某两个运营商的发展)，不能再出台对移动有利而对固定不利的政策了!国内电信企业做大做强，这是大家都欢迎的，但不应该是独大独强，特别不应该是因为垄断而显得强大。中国移动的高收入与高利润难道是因为其经营有道？未必如此。中国移动目前所创造的业绩，有相当一部分是监管部门对固网运营商市场准入管制所形成的行政垄断租金所致。

    为了协调固定网和移动网的发展，必须使固定资费和移动资费保持一定的价差空间。因此，如果对移动资费实行严格的下限管制，可以平衡一下各方关系。但这显然会受到社会的强大压力，行不通。这样看来，似乎只有通过结算来破解此难题。可以考虑对一些明显资费较高的业务，如漫游资费，实行有约束力的价格上限管制，对于其它基础业务，在考虑技术进步与物价水平的前提下，有步骤地降低资费，同时，通过提高网间结算价加大对固定网络的转移支付，解决固网的生存问题。

    但是这样又存在一个问题，作为电信监管部门的信息产业部，其零售资费(对用户)与批发资费(对运营商)的监管职能实际上对应在不同的司局，前者由清算司负责，后者由电管局负责。一般地说，批发层次的监管与零售层次的监管存在非常密切的联系，一项好的监管政策出台可能需要两者的协调与配合。如果实践中不同部门的监管目标不一致，可能就会产生问题，至少不能得到理想的结果。从这方面说，理顺监管部门内部的关系，也是对价格实行有效管控的一个必要条件。

    中国电信业存在的问题好像就是一张网，牵一发而动全身。实际上，无论何种高明的价格管制方式都是表面的东西，只有优化企业股权结构，早日实现全业务运营，真正建立起有效竞争的电信格局，使市场机制发挥主导作用，才是我国电信企业长期持续发展的关键。