美国对VoIP监管的现状（转贴）

limengfy

尽管美国于2001遭受911恐怖袭击后，经济景象一片灰暗，但这似乎并没有给VoIP市场投下多大阴影，相反，VoIP正成为通信业淘金者们的乐园，这从当年事后（10月15-18日）在亚特兰大市举办的Fall2001VON（Voiceon the Net）展会的热闹场面便可见一斑。经过三年多的培育和发展，VoIP市场如今终于初具规模。据最新统计，美去年第三季度VoIP电话近放180万线，传统电话放线179万线，VoIP线路的整体占有率增加到50.04%，比前一季度多了3.04%；同期集团电话交换机PBX、KTS以及VoIP线路的发货量总计为359万线，比前一季度增长了14.2%。和去年相比，总的电话线路增加了7%。VoIP电话线路从2001年第4季度的67万3千线猛增到2004年第三季度的180万线，这表明IP电话发展势头十分强劲。现在的VoIP，俨然已经成为融合语音通信技术及其它技术、为人们提供一系列定制和个性化应用的契机点。越来越多的个人、家庭和企业使用IP电话；越来越多的通信厂家出售名目繁多的VoIP设备和软件；越来越多的新老电信运营商，固网的、移动网的，有线电视运营商，都忙着升级或扩展自己的网络；还有不计其数的、小小的ISP和新的VoIPSP（VoIP Service Provider）们也都风尘仆仆地争相搭乘VoIP这班“未来号”列车。同时，过去相对稳定的电信网络基础架构及相应的监管机制也面临着严峻的挑战。

    市场竞争充满活力、老百姓受益固然是好事，但面对日益复杂的技术进步和市场环境，VoIP的发展是否需要政府部门的干预呢？目前，传统电话业务受FCC的监管，如果新兴的VoIP电话业务不受监管的话，是否有“鼓励不公平竞争”之嫌？传统的固定电话网和移动通信网都有较完善的普遍服务、E911急救电话服务体系，如果不监管VoIP电话业务的话，那象这些涉及国家和人民安全的公益事业是否能得到同样的保障？如果管了，今后其它基于互联网的多媒体业务是不是也要继续管下去？显然，FCC所面对的是个相当棘手的难题，但庆幸的是，FCC一直在努力创造一个既鼓励竞争和革新，同时又能使消费者得到实惠的政策环境，在基于互联网应用方面他们也在为这个目标而努力。新政策的出台无疑会对美国通信业乃至整个国家的经济产生深远影响。

    现代通信技术的发展一日千里，1996年颁布电信法的时候，并没有预见到互联网的应用会发展得如此之快，数年前的老规则如今早已不能适应新形势的要求了。这种现实情况也迫使FCC加快了改革电信法的步伐。在过去两年里，FCC尤其关注基于IP的技术及应用的发展情况。从2003年下旬起，开始着手征集有关VoIP技术、业务及监管的意见和建议，12月1日举办的“VoIPForum”是一次规模较大的活动。在短短两周内，就收到了来自个人、联邦及州政府官员、公益事业单位及新老通信运营商提交的近七十份建议书。从内容来看，绝大多数人反对政府部门过多干涉这类新业务，但认为VoIP提供商应接受适当的经济管制。VoIP提供商和电信运营商也表示赞成FCC做出比较宽松且明确的全国性监管政策，反对国家全盘管制和地方政府的监管。大家最关注的还是诸如普遍服务（universalservice），E911和个人隐私等社会公共政策问题。同天，FCC还成立了互联网政策工作小组（IPWG）来进一步鉴定、评价和发布有关电信业务转移到基于互联网平台的政策情况。美国会和FCC在这个问题上主张尽量放松管制，提供充分竞争的环境同时给消费者更多的选择。在接下来的2004年一年当中，FCC又马不停蹄地组织了多次研讨会，就基于IP，特别是VoIP业务及特殊案例给予分析与评价。2004年2月12日，FCC对pulver.com提供的免费IP电话服务（FreeWorld Dialup，FWD）做出投票表决，认可他们的这项服务为信息服务，不归入1996年电信法定义的“电信服务”管辖范围，因此无需向联邦及州政府纳税，由此迈出了VoIP政策制订的第一步。虽然FWD被裁决为信息服务，但是VoIP到底应该属于“电信服务”范畴还是“信息服务”范畴目前仍然是有争议的。美国1996年电信法中对“telecommunications”的原文定义为：“the transmission, between or among points specified by the user, of information of the user’s choosing, without change in form or content of the information as sent and received.”；对“电信服务”的定义为：“as the offering of telecommunications for a fee directly to the public, or to such classes of users as to be effectively available directly to the public, regardless of the facilities used.”；对“信息服务”的定义为“as the offering of a capability for generating, acquiring, storing, transforming, processing, retrieving, utilizing, or making available information via telecommunications, and includes electronic publishing, but does not include any use of any capability for the management, control, or operation of a telecommunications system or management of a telecommunications services.”根据以上定义，VoIP业务似乎更接近电信服务，因为VoIP贴近电信的概念，而且拨打这种电话的过程一定配合有电信系统对信息的转换、管理和控制过程。FWD之所以不受管制的原因主要是它只向自己的注册用户提供免费电话服务，而且不使用传统电话设备，不通过公共电话交换网，甚至不采用传统的电话号码。由于美国政府一直以来对信息服务都采取鼓励政策，所以归入这个范畴自然有很多好处，除了不必纳税以外，还可以免除州际接入费用，没有普遍服务基金的义务，不受各类州管制部门的管制。随着传统电信网（如PSTN）和IP网络的融合，电信服务和信息服务的概念界限的确在变得越来越模糊，这给监管部门做出明确的决断带来了相当大的困难。

    与FCC的宽容态度形成鲜明对照的是地方管制部门。就在FCC对FWD首次做出裁决的前一天，加利福尼亚州的公共事业委员会（PUC）表示准备对VoIP电话进行管制。原因是PUC发现他们正在失去对这种新的电话通信技术的控制。SBC和Time-Warner在加州的VoIP业务开展得很活跃。虽然电话价格便宜，还有不少新特点，用户能从中受益，但PUC担心，传统电信业务的缩水很可能使州政府每年丧失数百万美元的财政收入，由此会严重影响加州5个普遍服务项目的实施。如果VoIP普及过快，要确保远郊地区的基本电话服务势必大幅度提高公共服务的费用。此外，PUC还在考虑VoIP提供商是否有必要支付与公共电话交换网的接入费，以及是否应该强制他们提供E911服务等问题。由于加州是正在起草互联网电话管理办法的25个州中最有影响的一个，所以它的这一举动很可能对通信业产生重大影响。此前，2003年8月明尼苏达州政府要求IP电话提供商Vonage签署有关电话运营商营业执照的文件，并为E911公共服务项目支付费用，从而成为第一个尝试管制VoIP业务的州。之后，阿拉巴马州、北卡罗莱纳州、密歇根州、伊利诺斯州、科罗拉多州、维吉尼亚州、宾夕法尼亚州以及俄亥俄州都先后开始制定有关IP电话的管理办法。密歇根州从那时开始已经要求VoIP提供商象传统电话运营商一样交纳财产税。但是形势在2004年底发生了变化，FCC对各州采取或将要采取的管制措施做出了反映。

    FCC于11月9日宣布，Vonage提供的IP电话业务——DigitalVoice及其它类似的业务不属州政府管制范围。这意味着象Vonage这样的IP电话提供商既不用向州政府纳税，也不会受到各种州法令的监管。FCC给出的理由是，这项业务可以延伸到世界的每个角落，很难界定用户拨打的电话是本地的，州际的，还是国际的，所以不能简单地以州内或州际界限来划分。这个理由显然并不充分，关键性问题比如DigitalVoice究竟属于电信服务还是信息服务？并没有给出明确界定，而且不少敏感问题，例如：是否要求VoIP提供商履行E911义务？VoIP上的普遍服务怎么解决？如何为残疾人通信提供方便？等等也仍然没有最终结果。各州的管制计划虽然屡屡受阻，但他们在VoIP的发展问题上必将担当重要角色，特别是在保护消费者利益，为当地商业活动创造一个公平竞争的环境方面。所以，各州的PUC们不会坐以待毙。加州和明尼苏达州政府都已经就FCC的这个决定再次向法院提请上诉。虽然FCC反对州政府干预VoIP的监管，但也承认，他们在这种新事物面前必须同时起到重要作用。

    另外，FCC的这个决定似乎对有线电视运营商提供的类似业务也开了绿灯。目前有不少有线电视运营商（如Comcast，CablevisionSystems）开始提供VoIP业务，而且大有“一箭三-”的野心，他们不光打算提供语音业务，还打算提供视频和数据业务，这会进一步蚕食传统电信运营商们的市场份额。面对Vonage们和有线电视运营商日益加剧的竞争压力，主要传统电话运营商VerizonCommunications,BellSouth，以及Qwest Communications International一边做好“备战准备”，一边要求FCC对IP电话和传统电话一视同仁，都当作电信服务来对待。与此同时，想利用DSL提供视频业务的传统电话运营商抱怨FCC只盯着他们的IP视频业务，而“放任”有线电视运营商的IP电话业务，倒底Voice over IP和Video over IP有什么本质的区别呢？总的看来，不管是传统电话运营商还是有线电视运营商，他们的初衷绝不是希望FCC管“张三”而不管“李四”，而是希望都管但都不要管得“太严”，给投资者和新的技术应用留下发展余地。

    至于传统电话运营商提供IP电话，FCC又有什么反应呢？2002年AT&T向FCC提出免除其Phone-to-PhoneIP电话的州际接入费用的请求。经过和电信法的“对号入座”后，FCC于2004年4月认定AT&T提供的这项业务应该属于电信服务，不但要交接入费用，而且还要承担普遍服务义务。管归管，差不多同一个时候，AT&T仍然开始向个人及商业用户提供了名为“CallVantage”的IP电话业务。近日，又传出SBC和AT&T有意合并的消息，如果该并购成功，美国VoIP的市场又会是另一翻景象。

    一样的业务，不同的运营商操作，却有着不一样的监管结果，这的确有些不合常理。我们看到今天的现实是，上个世纪依托传统电信网络建立的监管机制和商业模式已无法适用于VoIP，过去的社会公共政策也不能适应IP电话的新形势了。不同的通信运营商正在向彼此的市场渗透，新老通信运营商都在把VoIP当作降低成本、增加服务种类、提高服务质量的利器。面对争议，美国通信业的监管者们也面临着两难的境地。围绕VoIP的各种监管问题目前似乎已经乱成了一锅粥，公说公有理，婆说婆有理。不管怎么样，大家都对今年4、5月间FCC即将举行的“IP-EnabledServicesProceeding”研讨会拭目以待，期望着就主要议题能够达成共识，特别是在VoIP问题上，如何权衡州和联邦政府的利益，如何建立普遍服务基金，如何处理运营商网络间的交叉补偿问题，以及如何履行E911等公共义务。

    Wi-Fi近两年来在美的发展十分迅速。根据Gartner的统计，仅去年一年内美国公共场所的Wi-Fi热区（hotspots）就猛增到13万个。由于它的工作频段免费公用，所以，和要花上数十亿美元购买频率营业执照相比，这显然是一种比较廉价的技术选择，移通信运营商们因此都愿意采用这种技术作为3G或2.5G的补充业务。再加上FCC去年对Vonage做出的决定，不光鼓舞着VoIP提供商，而且让移动通信运营商和无线ISP们也蠢蠢欲动。虽然，目前集成了802.11b的商用移动手持设备非常有限，但无线局域网Wi-Fi和移动通信网的融合将是必然趋势，“VoIPoverWi-Fi”业务也会遍地开花。当笔者询问FCC有关人士是否会对移动VoIP也做出监管时，他们的回答是：只要移动通信运营商服从有关频谱应用的法规，没有理由、也没有必要强加其它特殊的规定。

    去年底就在美国加紧电信改革的当头，又迎来了四年一度的大选。虽然最终仍然是共和党当选，但政府人员的变动再所难免。FCC爆出最令人吃惊的消息要属现任主席Powell宣布将于今年3月离开职位。虽早有传闻，但都没料到会来得这么突然。目前，新继任者还没有确定。但无论谁主舵FCC，方向肯定是和Powell一致的，即继续培育新生技术，为语音业务提供商创造一个公平的政策环境，让消费者有更多的选择，减小数字鸿沟。正如Powell所说，“新规则的制定过程正在为我们的新通信时代拉开帷幕，这也许是通信史上最为重要的一件事情”。

    注：消息证实，目前FCC还没有对传统电话运营商提供的IP视频业务做出管制决定。