后过渡时代的中国电信业

风中追风

  2004年12月11日，我国进入加入WTO的后过渡期，电信市场开放的步伐进一步加大，基础电信业务中的国内和国际业务开始向外资开放，开放格局更加清晰，这引发了业界关于外商投资中国电信业的轰轰烈烈的讨论。

    与媒体的热烈追捧相比，国内外运营商和业内专家、学者的态度显得较为谨慎。

    国外运营商谨慎观望。建立战略合作伙伴关系是目前国外运营商与国内运营商主要的合作模式，例如Equant、英国电信与中国网通签署战略合作协议，法国电信与中国电信共同投资在广州、北京建立了研发中心等。其他在中国内地设有分支机构的美国AT&T、日本NTT DoCoMo等公司尚无进入中国基础电信市场的实质性动作。

    国内运营商谨慎接触。中国铁通目前已经和几家海外运营商保持接触，对象主要为德国和北美的电信巨头。联通、卫通等运营商也在不同程度地与海外运营商接触。

    专家、学者谨慎乐观。业内的专家、学者对于外商投资中国电信业持谨慎乐观的态度，认为外资更关注信息服务业务及移动通信业务。外资将从间接持股逐步向业务经营渗透，可能会在恰当的时机申请成立中外合资公司。

    2004年12月，美国旨在促进电信业竞争的组织Comptel/Ascent发布了一份关于澳大利亚、中国等国家履行《服务贸易总协定》的报告，报告指出，中国已经进入入世的第四个年头，虽然采取了一些措施履行WTO承诺，包括废除了一些过时的法规，但是，在一些关键领域的改革还很慢。

    美国贸易代表办公室(USTR)认为：中国在相关政策制定方面还缺少透明度，而且信息产业部目前还不是真正的独立管制者；对基础运营商高额的注册资本要求是“超出保障服务质量所必要限度的额外负担”，限制了服务的提供；基础电信业务的合资伙伴限制只能选择六家基础运营商的规定违反了WTO义务，应该废除等。这些近乎-钻的质疑在中美贸易磨擦频发的2005年给中国电信业平添了几分不确定的威胁。

    加入WTO，我们到底走了多远？

    从2001年12月加入WTO，电信市场正式对外开放，到现在已经有3年多的时间，这期间中国电信业经历了翻天覆地的变化，例如中国电信的南北分拆，中国电信、中国网通相继海外上市，电信市场第一家合资电信企业诞生等。在入世的道路上中国电信业到底走了多远？

    入世前就颇受世界瞩目的中国电信业，在电信市场开放之后竟然备受冷落，跨国公司并未潮水般涌来，国内电信市场也是“雷声大雨点小”。2004年春天，中国第一家合资电信企业——由中国联通和韩国SK电讯共同投资设立的联通时科（北京）信息技术有限公司宣告成立。此后不久，香港21世纪通公司收购了老牌增值业务劲旅鸿联九五信息产业有限公司，成为第一家受益于CEPA（《内地与香港更紧密经贸关系安排》）的中港合资电信企业。之后，还不断听到MSN等国际巨头登陆中国提供增值电信业务的消息。在基础电信业务领域，只有不断的接触和偶尔的新闻，并没有实质性的动作和进展。

    如果单纯从进入中国电信市场的外资企业来衡量的话，中国电信业所受的入世影响不值一提。但事实上，入世之后的3年，小到各电信企业的成长，大到电信产业的发展，再到电信立法和监管政策的制定，无不受到世界贸易组织规则的直接或间接影响。

    入世之后，首先受到影响的是增值电信企业，因为增值业务开放时间早、开放力度大、地域覆盖广，并且我国增值电信企业整体发展还很不成熟，众多的创新业务和商业模式均来自于对国外经验的复制和移植，因此增值电信企业面临着在外资进入的现实和潜在压力之下如何生存和发展的问题。但事实证明，近3年来，我国增值电信业正在迅速发展，企业的数量、规模、业务多样性、业务创新性、企业社会影响力等方面都取得了长足的进步。外资进入加剧了竞争，也有力地促进了本土电信企业的成长。至于基础电信业务领域，虽然目前距离外商直接投资成立电信企业还稍显遥远，但入世后所形成的开放的市场环境有利于电信企业的海外投资。因为加入WTO后，其它WTO成员也会向我国开放电信市场，我国电信企业的海外投资环境空前改善，无论是中国电信、中国联通国外分公司或者办事处的设立，还是中国网通对亚洲环球电讯、香港电讯盈科，中国联通对澳门电讯的股权收购，都表明中国电信运营企业正在走向更广阔的国际市场，向一流跨国公司的目标迈进。

    WTO规则指导和影响下的电信立法和电信监管

    对我国电信业产生重大影响的WTO文件主要包括《服务贸易总协定》(GATS)及其《电信服务的附件》、《基础电信协议》和《管制原则的参考文件》。这些文件所体现的理念和原则都对入世后我国电信立法和电信监管政策制定产生了深远影响，可以说电信行业两部最主要的行政法规——《电信条例》和《外商投资电信企业管理规定》虽然都颁布实施于入世之前，但都是在入世的压力之下遵循WTO的基本原则和规则制定的，为入世之后可预见的法律环境的形成做出了不可磨灭的贡献。对照WTO相关文件的基本条款，可以发现我国在履行这些基本原则方面已经取得了不错的成绩，只是由于种种原因，在某些方面离WTO的要求还有一些差距。

    透明度原则是WTO基本原则之一，有关电信服务贸易的所有WTO法律文件中都以不同的表述提到了透明度原则，它要求各成员政策、法律的制定过程应当公开透明，并且要提高公众参与政府立法的程度。此外，WTO相关文件中的透明度原则还有一个含义就是监管政策的公正透明，例如《电信服务的附件》第四条规定每一成员应保证可公开获得的关于影响进入和使用公共电信传输网络和服务条件的有关信息；《参考文件》还要求确保主导运营商将互联互通协议和参考性互联出价公布，可使公众获得；电信普遍服务的提供、稀缺资源的管理也都应该以透明的方式执行等。总体来看，WTO关于透明度的要求分为两类，一类是程序性的，是在立法过程中及法律和政策正式实施前的要求，不是考察的硬指标，难以确定实际的具体标准；另一类是实质性的，贯穿于电信管制的各个领域，在目前的《电信条例》和配套规定中对互联互通、资源管理中的透明度均有不同程度的涉及。在普遍服务方面，由于我国目前还没有专门关于普遍服务的法规，只在《电信条例》中有一条规定，因此，普遍服务方面还缺乏透明度的相关规定。

    前面提到，《电信服务贸易的附件》对“公共电信传输网络和服务的进入和使用”进行了规定，但我国《外商投资电信企业管理规定》主要是对设立外商投资电信企业的问题做了详细规定，并没有关于具体业务开展方面的规定，也没有关于“保证任何其他成员的任何服务提供者可按照合理和非歧视的条款和条件进入和使用其公共电信传输网络和服务，在其境内或跨境传送信息”的相关规定。

    《参考文件》是对各国电信管制具体方面提出的原则性要求，包含反竞争行为、互联互通、普遍服务、许可标准、独立管制机构、稀缺资源管理六个方面。这些是国内电信监管政策的重要组成部分，主要内容包括规定防止有市场垄断力的服务提供者从事反竞争行为，包括交叉补贴、不正当地使用来自竞争者的信息，以及不向其他服务提供者按时提供必要的信息；确保用户之间和服务提供者之间在任何适宜点上的互联，服务提供者随时或在适当的时间之后应有追索权；应在透明性、不歧视性和对竞争的中立性前提下规定普遍服务义务；规定所有许可证审批标准和申请待批时间及各种许可证的申请领取条件；独立管制机构应独立于任何基础电信服务经营者，其决策和程序应当公正并且有利于促进竞争；对于包括频率、号码等在内的稀缺资源的分配和实用程序应具有客观性、适时性、透明性和非歧视性。

    从以上方面进行考察，我国目前的《电信条例》、《外商投资电信企业管理规定》及《电信业务经营许可证管理办法》等一系列配套规定当中，除竞争性保障措施和独立电信管制机构是我国电信立法的空白点外，其余方面均有所涉及，而且独立于基础电信业务提供者的管制机构在我国至少在形式上已经实现。

    因此，入世不仅仅是允许外资进入中国电信市场的问题，而是对整个电信立法和监管体系都有着深刻影响的事件，在这条路上虽然我们已经走了很远，但无疑还有更长的路要走。

    后过渡期，外资会不会进入基础电信业？

    在继续讨论之前，我们需要明确一点，就是后过渡期的概念其实只适用于基础电信业务领域，指从2004年12月11日到2007年12月11日的这一段时间，因为早在2003年12月，我国增值电信业务领域已经全部按入世承诺开放，结束了增值电信业务的过渡期。

    在后过渡期里，根据入世承诺，移动话音和数据业务将从目前开放的北京、上海、广州、成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原和武汉等17个城市和这些城市之间扩展到全国，允许外资持股49%。国内和国际业务在北京、上海、广州三个城市和这三个城市之间提供服务将从外资持股25%逐步扩大到外资持股35%，在上述17个城市和这些城市之间提供服务，直到允许外资持股49%，取消地域限制。之后，中国电信业的入世承诺将履行完毕，是否开放新的业务领域和扩展外资持股的比例将取决于新一轮服务贸易谈判的成果。WTO新一轮谈判开始于2000年，但由于坎昆会议的失败，多哈发展议程受到挫折，进展缓慢，有关电信服务贸易的谈判目前还在进行之中。

    在后过渡期内，外资会不会像人们在入世前预期的那样大规模进入中国？这取决于政策法律环境、电信市场重组、3G牌照发放、合资伙伴选择等因素。基础电信业投资巨大，投资风险较高，政策法律环境是否稳定、透明、完善，是否能够依法保护外商投资企业的合法权益，是否能给外资企业创造一个公正、平等的竞争环境，这些是外商直接投资电信业所考虑的前提条件。政策法律环境不稳定、不健全是入世后外资没有大举进入中国电信业的原因之一。

    在后过渡期，《电信法》的出台最值得期待，作为电信行业的基本法，它将设定电信业政策法律体系的基本框架，保证其连续性；作为电信行业的第一部“法律”，它将使电信业的政策法律体系更具有稳定性、可预期性；作为依照WTO规则出台的法律，它将体现WTO的基本要求，使之更加具有可操作性。除《电信法》之外，电信监管体系的改革也将是后过渡期的主旋律。电信监管机构的设置和监管能力的塑造及各项监管政策的调整都将在后过渡期内有所突破。通过改革，电信监管机构将更加独立于电信运营商，独立于政府的其他部门，增加决策的独立性和权威性。《电信法》将成为电信监管机构加强监管能力最强有力的管制工具，各项监管政策也将依据《电信法》进行相应调整。所有这些都是外商投资中国电信业的利好消息。

    目前业界普遍的观点认为，电信市场新一轮重组与3G牌照发放密切相关。而在电信市场重组之前，需要通过合资进入的外资运营商面临的还是一个不确定的市场环境，对外资来说，不会轻易做出选择，对国内运营商和电信管制者来说，也不会轻易做出决定。电信市场重组和3G牌照发放应该会在后过渡期结束之前完成，这对外资来讲是难得的进入契机。后过渡期后期也就是2006年下半年之后是外资进入的有利时机，但也有一些因素影响外资的进入。

    首先，基础电信市场对外开放的程度在世界各国都受到一定的制约，其中至关重要的考虑因素就是国家网络与信息安全问题。因此，许多国家除在外资股权和开放业务领域方面进行限制以外，还对外资进入是否会影响本国的网络与信息安全进行严格的审查。这是通行的惯例，也是WTO《电信服务贸易的附件》中的“安全例外条款”所允许的，即各国可以采取必要措施，以保证信息的安全和机密性，但要求此类措施不得以对服务贸易构成任意的或不合理的歧视甚至构成变相限制的方式实施。但是什么是“不合理的歧视”和“变相限制”并没有科学的量化的标准进行衡量，基于信息安全所进行的审查也被各国默认。因此，对于安全的考虑也将成为我国电信管制机构对外商投资基础电信业进行审查的首要因素。

    其次，前面提到，许多发达国家发布的报告对我国现行的法律法规提出了质疑，其中就包括《外商投资电信企业管理规定》中的中方主要投资者的问题。从外资运营商的角度看，这一规定确实限制了他们可供选择的合资伙伴的数量，但是在电信业这样一个资本和技术密集的产业中，外资在现有的六家基础运营商之外选择其他行业企业的可行性有多大值得怀疑，并不能排除发达国家借用我国法律法规中存在的这一矛盾进行发挥的可能。

    在以上因素的综合影响下，后过渡期是外资进入中国电信业的有利时机，但是外资仍然没有大规模进入的可能。

    最好的保护办法是开放

    后过渡期的中国电信业面临即将进入的外资，不应该仅仅被动地应对防御，而应该以一种积极进取的姿态和开放策略，抓住市场开放的机遇，从中分享更多的利益。过渡期只是一个阶段，它的结束并不意味着开放进程的完结，电信业这一涉及国计民生的关键行业今后还将面临着更大的挑战，有几个问题需要注意。

    内外资的平等待遇问题。国民待遇是WTO的基本原则，其含义是“主权国家在条约或互惠的基础上,给予外国国民或法人在投资财产、投资活动及有关司法行政救济方面等同于或不低于本国国民或法人的待遇”。外资通过WTO承诺，可以逐步进入我国的基础电信业，享有不低于我国电信企业的待遇。但是在国内，六大基础运营商都是国有企业，还没有解决非公有制资本进入基础电信业的问题。给予内外资以平等的待遇，给予非公有制资本与外资同样的机会，这也是WTO的平等精神所倡导的，也是履行WTO承诺。

    普遍服务的问题。在我国还没有有效的普遍服务规则，普遍服务基金还没有建立的情况下，原有的国有基础运营商迫于政治压力必须承担普遍服务义务，但如果没有相应的约束，外资进入成立的合资公司却可以在高盈利的地区和业务上“撇奶油”，这显然有悖于公平竞争的原则。建立竞争中立的普遍服务基金制度，让所有运营商都根据一定标准承担相应的普遍服务义务，才能在外资运营商进入的情况下，处理好电信业发展与竞争的关系。

    电信运营企业的品牌策略。根据入世承诺和我国法律规定，外资运营商目前只能通过合资的方式进入中国电信市场，合资伙伴只能选择现有的六家基础电信运营商，那么合资企业的品牌选择将关系到未来在国内和国际市场上的发展。国外电信企业在海外投资过程中，也会根据实际的情况选择是坚持自己的品牌还是使用东道国电信企业的品牌。在我国，引入外资的一个目标是实现中国电信企业的“走出去”，因此，利用合资电信企业打造自己的品牌也是至关重要的一点。

    无论是后过渡期，还是更远的未来，中国电信业的对外开放虽然面临着各种各样的挑战，还有各种各样的问题亟需解决，但是以一个开放的姿态迎接挑战，在对外开放中谋求发展和跨越，这才是万变中的不变之道。