转自：中移智库
摘要：近期，美国、加拿大、欧洲多国相继发布指令要求在政府或个人设备中禁用TikTok，未来禁用地区及范围可能进一步扩大。作为中国科技企业出海最为成功的应用，TikTok强大的全球影响力和用户黏性使禁用事件产生了广泛社会影响，其背后的政府监管、大国博弈及商业竞争等原因值得探究，对国内其他科技企业“走出去”具有重要参考价值。未来国内企业“走出去”需在海外业务布局、全球化数字治理规则建设、治理结构优化等方面做出策略调整。
01多国禁用TikTokTikTok于2017年5月上线，是字节跳动旗下短视频社交平台，全球月活跃户数超10亿，是海外市场继Facebook、WhatsApp、Instagram和YouTube后第五个达到10亿级用户的社交媒体平台，也是唯一一个非美国平台。近年来，以美国、欧盟为代表的部分发达国家以及巴基斯坦、印度等少数发展中国家先后多次对TikTok提出高强度监管与封禁要求，主要事件如下表所示：
表1 TikTok近期被多国封禁
总体而言，各国下达禁令的理由主要包括担心本国数据隐私及网络安全、平台内容过滤及未成年人保护、以及外国操纵平台内容风险三类。为此，TikTok多次面向各国监管机构积极做出相关承诺并采取多项应对措施。一方面，在美国听证会作出四点承诺：一是将保证安全、特别是保证未成年人安全作为首要任务，二是通过防火墙保证美国用户数据不受外国访问，三是承诺自由表达、不会被任何国家的政府操控，四是允许第三方独立机构监察以保证数据透明度。另一方面，采取具体举措：在美国，成立美国政府拥有人事任免否决权的数据安全部门，将源代码和数据交给甲骨文管理，实现“美国的数据被储存在美国的土地上，并由一家美国公司在美国人的监督下进行管理”；在欧洲，新建三个数据中心，将欧洲用户数据储存在欧洲本地，拟交由欧洲公司进行数据管理。
截至目前，各国针对TikTok的禁令主要停留在禁止使用层面，尚无更严厉管制措施，但相关封禁限制也尚无缓和迹象。
02原因分析
1、网络空间主权和数据安全受到全球主要经济体高度重视，TikTok等跨国互联网应用对网络及数据主权、数据跨境流动等具有深远影响，成为监管重点
世界主要经济体出台系列法规，彰显网络空间主权和强化数据安全保护。欧盟强调利用其市场力量对全球市场进行单边监管，先后出台侧重数据隐私安全保护的《通用数据保护条例》（GDPR）、侧重平台内容治理义务的《数字服务法案》（DSA）、侧重数字领域反垄断的《数字市场法案》（DMA）等覆盖全面的监管法规。美国出台了调取域外通信内容的《澄清境外数据的合法使用法案》（CLOUD法案）、最严厉和最全面的个人隐私保护法案《加州消费者隐私法案》（CCPA），网络安全领域的纲领性文件《国家网络安全战略》，谋求全球网络空间主权和数据安全保护领域的话语权。TikTok等跨国互联网平台应用具备的网络空间影响力和引发的跨境数据流动使其成为各经济体监管的重点。各国政府普遍对海外互联网平台向母国提供用户数据以协助收集情报、利用算法推荐传递不恰当或敏感内容表示担忧，加大了监管力度。以欧盟为例，2022年全年数据泄露和违反GDPR条款的罚款总额达29.2亿欧元，超过2021年的两倍。研究机构data.ai数据显示，2022年TikTok以6.72亿次下载量位列全球第一，用户月平均使用时长达23.6小时。庞大的用户和超长使用时长，使TikTok掌握多维海量数据用于算法训练与内容推送，对用户网络空间乃至线下行为产生深远影响，基于此，各国政府先后以威胁国家安全、不恰当内容及青少年安全防护等为由发布禁令。
2、美国对我国的制裁由高科技制造向网络空间领域延伸，TikTok作为中资背景且具有极强社会影响力的现象级出海平台成为重点打击对象
近年来，美国对中国企业的制裁范围由通信设备、芯片制造、电子制造等领域向软件、互联网应用等领域不断延伸。美国将中国视为网络安全领域的最大威胁，拜登政府2023年发布的《网络安全战略》出现了与中国相关的两个“首次”，一是首次将中国列为最大威胁，二是首次将指控延伸到人权与新兴科技领域，称中国利用互联网平台“开展各种监视和宣传行动，传播其数字威权主义”。TikTok作为在美国社会传播影响力极强的中资背景应用，成为美国政府监管制裁的重点。根据听证会披露，2023年TikTok在美国的月活跃用户达1.5亿，接近美国人口的50%，已具备极强社会舆论影响力。例如，2023年2月美国俄亥俄州发生火车脱轨事故，TikTok用户上传的分析事故现场化学物视频观看量达到百万级，引发激烈社会反响。2023年3月的美国众议院听证会中，TikTok的中资背景及其与字节跳动的关系是多位议员质询的核心内容。
3、TikTok等海外互联网平台应用对各国本土企业形成商业竞争压力，引发本土企业实施非市场化竞争行为
TikTok用户、业务、收入的快速突破，正对美国领先科技企业的市场地位造成实质性威胁。用户方面，TikTok仅2年时间，即实现下载量突破10亿，4年时间，实现月活跃用户突破10亿，速度是Facebook和Instagram的一倍。业务方面，Sensor Tower数据显示TikTok在3月收到美国政府禁令的情况下，美国广告收入单月增长率仍达到11%，平台商家数量已超过500万家。收入方面，根据eMarketer预测，TikTok在2021年收入近40亿美元，2022年预计达120亿美元，其中大部分为广告收入，超过Twitter（55.8亿美元）和Snap（48.6亿美元）预计广告收入的总和，给Meta(原Facebook)、谷歌等美国科技巨头带来巨大竞争压力。Meta创始人扎克伯格2019年起在公开演讲等场合，频繁提出TikTok将对美国价值观和技术主导地位构成威胁，据报道曾多次游说美国政府对TikTok进行制裁。Facebook短视频应用Reels在印度、美国、英国等国家的上线时间点，也与政府下达及拟下达TikTok禁令时间较为一致。
03思考建议
综上分析，TikTok封禁事件的根本解决仍有赖于形成全球统一的数字治理规则，以及大国博弈局势缓和。在当前尚未形成全球统一规则的情况下，建议国内信息科技服务企业“走出去”时应重点关注以下事项。
一是优先重点布局“一带一路”沿线国家和RCEP成员国等相对友好国家。TikTok被封禁是全球各国在网信领域激烈博弈的体现。当前我国主要立足WTO框架解决部分国家单边主义制裁的国际争端，在二十国集团（G20）、亚太经济合作组织（APEC）等多边机制中推进全球数字贸易议程，并积极主导《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中产业链价值链重塑进程，力争打造有别于美国、欧盟的国际数字治理新模式；未来拟积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）的议程，加强与成员国的合作，完善区域性的全球协作体系。信息服务科技企业走出去往往涉及诸多不同维度的数据处理关系，易于在数据跨境传输、互联互通安全、数据垄断等领域产生监管风险，在与我国已缔结友好合作关系的国家拓展业务，能够减少监管处罚风险，出现的争端易于在协议框架内予以解决。
二是在全球数字治理规则制定中要积极发声、主动有为，推动制定统一、规范、具有执行力的数字经济发展规则。当前，数字治理领域全球尚未形成统一的国际规则，美国、欧盟等主要经济体均致力于将有利于自身的治理规则推广成为全球标准。联合国拟推动全球多利益相关方共同制定《全球数字契约》（GDC），有望构建首个全球化、综合性数字治理框架，为未来数字经济发展提供关键的基本原则。国内信息服务科技企业应提高站位，基于自身“走出去”遇到的问题和实践经验，在全球数据内容治理、跨境数据流通、网络空间主权等方面，面向国内外监管机构积极建言献策，推动全球合作，为全球形成新的数字治理秩序、搭建主要经济体互认且具有权威性的国际规则体系作出积极贡献。
三是结合实情适时采取“本土化”策略，引入当地资本及人力，优化治理结构，开展本地运营，最大限度规避监管风险。跨国企业吸纳当地资本和人力资源，一方面能够利用当地股东和人力资源的政治、业务、社会等资源能力，实现快速拓展业务；另一方面也能利用当地股东和员工的政经、社情影响力减少缓解监管压力。但在股东选取上，应注重优先选取在我国有一定业务和资产规模的企业作为合作对象，形成一定制约，避免受到制裁后被当地股东“低价”收购。同时，企业经营过程中，也应充分发挥当地员工的积极作用，注重遵守当地文化习俗，避免文化冲突引发制裁风险。
作者：中国移动研究院 | 党文立、刘川江 审稿：魏晨光
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发表于 2023-6-26 18:23:40
