互联互通管制的发展趋势

韩国舞族

   
   互联互通方面的政府管制会一直持续并影响电信市场的发展。因此，高效、科学的互联互通管制对行业发展非常关键。为解决互联互通问题，我国电信管制部门已经相继出台了一系列规章制度：《中华人民共和国电信条例》中有“电信网间互联”章节，信息产业部专门颁布了《公用电信网间互联管理规定》、《电信网间互联争议处理办法》、《电信网间通话费结算办法》、《新建国内长途电话网与其他电话网网间互联技术规范》等，各省通信管理局作为电信监管部门也从执法以及思想教育的角度付出了诸多努力，应该说目前互联互通中一部分不规范的竞争行为得到了有效的遏制。然而我国目前的互联互通立法及管制还不够成熟，互联互通制度方面的缺陷和不足逐渐暴露，因此需要制定一整套系统化、标准化、行之有效的互联互通监管程序和规则。
    本文介绍了全球互联互通方面的一些发展趋势，为我国建立完善的互联互通规则提供参考。
    基于前瞻性长期增量成本的接入定价法
    目前管制改革中，一个占主导地位的模式就是前瞻性长期增量成本（LRIC）。这一模式最早是英国电信管理局在1995年采用的，此后，美国、欧盟也采用了此种方法。使用LRIC目的是要在一个有效的成本基准点而不是运营商的实际成本的基础上设立接入价格。LRIC主要的优点在于消除了基于成本的追溯式接入定价中“成本相加”的特性，这样它对静态的成本效益有更好的刺激性。
     在具体操作上，有自上而下和自下而上两种LRIC模型。自上而下模型从运营商的总成本出发，剥离出与互联互通相关的成本，予以分摊核算，其优点足能够比较全面地反映互联成本，但是这种方法对成本信息的依赖性很强。自下而上模型从一个优化的网络模型出发，考虑与互联互通直接相关的本地环路、交换、汇接、传输等成本，从而为真实互联结算价的制定提供依据。在国外，管制机构一般偏好采用自下而上模型。
　 在采用自下而上的LRIC模式时，以下问题应当关注。
1．设备成本问题
    LRIC模式是从设备目前最低的成本开始计算的。电信网络的一些组成部分（交换机或符合标准规范的光缆）都有相对确定的市场价格，在这种情况下，计算购买技术先进的设备所需成本就很明确。但可能出现两种比较复杂的情况：
   （1）某些网络元素可能是订制的。例如，与公司设备相关的软件升级也许就没有一个确定的市场价格。由于很多供应商并没有直接面临向运营商销售这一环节，因而不一定会提供有关设备成本的真实信息。
   （2）有效设备形成的条件依敕于对未来使用情况的预测，而该预测又依赖于本地区的人口因素(人口增长、商业／住宅用户结构的变化等）。

2．网络使用情况的预测

    电信网络上的巨额投资意味着设备在安装之后，将有相当长的一段时间在容量不满的情况下运行。如果想利用某种形式的平均成本值来估算长期增量成本的话，就必须预见到设备在整个寿命周期内可能的使用量，而这一预测又依赖于其内在的诸多可变因素，如价格、新业务的引入等。在容量不满的运行情况下，这一预测具有主观性。

3．技术进步速度的预测

    随着时间的推移，技术进步会逐步降低电信交换设备和传输设备的价格。如果在一个时间点上计算当时最有效设备的接入价格，而设备的使用寿命又很长，就会使计算很不合理。因此，需要对技术进步也作出某些预测。
    为了得到LRIC的简单计算公式，首先假设设备的生产不断向规模化发展，设备能被有竞争性的行业租赁出去，另外也不存在有关需求和成本的不确定因素，而且需求不会因时间的推移而下降。竞争性的接入费用满足以下关系：
    t日的接入资费=LRIC=最有效的技术在t日生产的边际成本×（利率+技术进步率+设备的物理折旧率）　　式中：t日代表某个时间点。
    另外，由于存在共同成本，例如与本地环路相关联的成本，还需要在LRIC的基础上加一个加成，以弥补运营商的成本。
　　开放互联互通协议 　　保障主导电信运营商在提供互联互通时能够做到非歧视与平等对待各个电信运营商，保障互联互通的透明性，一种普遍的做法就是要求公开互联互通合同或者主导运营商互联互通协议邀约文件(Interconnection Agreement Offer）。
1．互联互通合同公开的益处 （1）有助于现有或未来的新兴运营商完成与主导运营商之间的互联互通，并且使它们无需冗长的互联互通谈判，即可获得互联互通的基本条款。 （2）帮助监管机构察觉和发现协议中存在的歧视性条款或条件。 （3）与主导运营商的互联互通协议公开之后，新兴运营商就可以对互联互通费用、条款与条件进行横向比较。（4）有助于在电信产业内部形成标准、基准条件或良好的商业惯例。
2．消除互联互通协议公开的障碍 　互联互通协议公开的最大障碍来自对互联双方商业信息的披露，此种问题通常有两种解决方案： （1）对于向政府电信监管机构备案或申请批准的互联互通协议，在监管机构批准运营商的申请之后，运营商可以删除需要保密的商业机密，然后再将互联互通协议公开。（2）仅要求公开标准的互联互通协议格式，而非所有已经签署的互联互通协议的内容。
3．美国的实行状况 　　美国和欧盟分别在1996年和1997年实行互联互通协议公开制度。（1）美国的做法是：？要求主导电信运营商保证互联互通协议的开放性，即在主导运营商与某一电信运营商签署互联互通协议，且报州政府电信监管机构批准的10日之内，由该监管机构在适当媒体上予以公布； 　　？其他电信运营商有权要求该主导运营商按照某份已经公布的互联互通协仪，在仅仅对该协议主体、与主体有关的内容以及其他必须调整的内容予以凋整，而对协议的其他内容不作任何变更或修改的基础上，与该主导运营商签署互联互通协议。（2）美国电信法对主导运营商规定了承担互联互通协议开放性的义务，主要涉及如下方面。 　
    主导运营商应当在没有不合理拖延的条件下，向任何提出要求的电信运营商，就其为一方当事方，且已获得州政府电信监管机构批准的互联互通协议项下所包含的任何单独的互联互通服务或网络元素，基于与该互联互通协议相同的费用、条款与条件签署互联协议。主导电信运营商不可以将享有该单独的互联互通服务或网络元素的主体，限定为与原互联互通协议当事方具有相当用户类型或提供相近服务的电信运营商。
    主导运营商的上述义务可对其不适用，条件是主导运营商能够向州政府电信监管机构证明：向提出要求的电信运营商提供特定互联互通、服务或网络元素的成本，高于原互联互通协议签署时的成本；或者，向提出要求的电信运营商提供的特定互联互通、服务或网络元素，在技术上是不可行的。 　　？主导电信运营商提供上述互联互通服务或网络元素的义务时，应当在包含单独的互联互通服务或网络元素的互联耳通协议被州政府电信监管机构批准并公布之后，维持其合理期限。我国在电信立法中也可以借鉴该做法，以确保互联互通工作的透明性和非歧视性。非对称管制 　　在移动通信领域的互联互通中，一些发达国家都引入了非对称管制制度。由于历史、文化及法律体系力面的差异，做法可能表现出不同点。新兴移动运营商所建设的移动网络与其他电信运营商的网络（固定本地电话网络和移动通信网络)之间的互联，以及有关设施的共享问题，都需要电信管制机构制定有关规则予以解决。因为新兴移动运营商的出现无论对固定电信运营商还是原移动运营商都意味着竞争的大幅度加剧。电信管制机构必须对拥有重要市场势力的主导移动运营商向新兴移动运营商提供互联互通服务的责任做出强制性要求，否则两者之间的互联很难实现。英国电信法中引入了重要市场势力的概念，是为了在网络互联时确认某些电信运营商必须承担某些额外的责任，以保证互联互通的透明性、非歧视性和基于成本的费用分摊和结算。要判定是否拥有重要市场势力，主要考察的因素包括：影响市场状况的能力、运营商业务收入与市场规模的对比关系、对最终用户接入手段的控制、运营商的融资能力及在有关市场提供产品与服务的经验等。在英国，如果某电信运营商被确定拥有重要市场势力，则其必须无条件承担与新兴运营商达成互联互通协议的义务，并根据新兴运营商的合理要求，与之进行互联互通。
    结语 　　本文主要介绍了互联互通管制中的三点发展趋势，目前这些内容在我国电信法或电信管制制度中没有体现。此外，有关互联互通的一些重要制度，包括设备共享、网络元素非绑定、平等接入、平等拨号等，在我国的互联互通立法或具体实践中都已经有所体现。在今后的电信立法和互联互通制度建设中，这些符合发展趋势的重要制度应该坚持和不断完善。