114查号台出路何在？

风中追风

  曾几何时，114查号台在创造良好社会效益的同时，也获得了一定的经济效益。然而时过境迁，现在的114查号台面临更多的是尴尬。无论是主导运营商还是非主导运营商各有苦衷，行业监管者和相关学者也各执己见。连日来，本刊记者采访了数十位业界人士，希望从大家的讨论中，找到我国114查号台的出路。

尴尬仍在继续

    记者近日随机进行的一次调查显示，从来没有使用过114查号台的消费者少之又少，114查号台在人们心目中的地位仍然如119、110、120等老幼皆知的特服号一样“神圣”。然而同时，人们对114查号台的依赖程度相比从前已经大打折扣了，由于种种原因，本应作为公益性服务项目的114查号台，近几年却因归属固网主导运营商而引发出一系列问题。一年前，曾有业界人士将其形容为“尴尬的114”，时至今日，这种局面依然没有改变，尴尬仍然在全国各地继续上演。

尴尬之一：114查号台事实上已具有很强的公益性，现在却因归属固网主导运营商而成为盈利机构，由此自然具有竞争性和垄断性，这和114查号台自身应具有的公益性存在很大矛盾。

    在我国，114查号台的信息内容已具备了事实上的公共性和垄断性，这和110、120、119等电话号码的性质是一样的。因此114查号台不是一般意义上的信息台，而是一个公共信息平台。可以说114查询服务从本质上是一种公益性服务，主要具有公共物品的特性。

但电信研究院政策所法律与监管研究部副主任续俊旗认为：“114查号台同时也具有非公共物品特性。”一般公众电话查号台服务符合公共物品的两个特性——非排他性和非竞争性。所谓非排他性指的是在物品的使用上，不能阻止没有出钱的人享受它带来的好处，或者是收取费用的交易成本太高，这通常是由物品外部性引起的搭便车行为；而非竞争性是从稀缺性角度理解的，指的是在使用中，不存在因别人对它的消费而减少了其他人消费这一产品的机会，非公共物品就是利用114这个公共信息资源从事的一些商业性服务，比如商业性广告收费业务等。而从经济学关于公共物品形态的理论分析，公众电话查询服务应该由政府承担，以保障能向所有的人提供服务。但因为114查号台还具有非公平物品性质，也可以由私人主体来实施。因此在114台查号服务供给上，需要政府的参与和特殊管理，但是这并不意味着必须由政府来提供。

时至今日，我们还是要强调114查号台具有的很强的公益性，它一旦归属某一方，则自身原有的公益性就相应地改变了，占主导地位的运营商自然会从自身利益和市场竞争的需要出发而非公益性服务的角度出发来经营114查号台，由此便很容易形成不正当竞争并淡化查号台的责任和义务。这是114查号台面临的首要尴尬，即114查号台现有的功能和自身应具有的公益性特征已背道而驰。

尴尬之二：114查号台本应为用户提供一站式的简便服务，但由于主导运营商并不提供非主导固网运营商的电话号码，致使用户有时不得不要同时记住中国电信、中国网通和中国铁通3家运营商的查号台号码，简便的114查号台用起来却麻烦多多。

存在这个尴尬是必然的。我国的114查号台业务过去很长一段时间由当时的中国电信独家经营。然而随着第二次电信体制改革的推行，为在一定程度上解决固网电话领域的垄断，原中国电信被南北“拦腰截断”，原中国电信独家经营全国固定电话网的现状被彻底打破。目前在我国固定电话业务市场，形成了中国电信、中国网通、中国铁通3家运营商为主的经营固定电话的新局面（中国联通只在几个城市拥有微不足道的固定电话用户）。原有的一个统一的固定电话网被3个各自独立的固定电话网所取代，而114随着电信体制的改革，理所当然地留在了主导运营商一方，即南方留在了中国电信，北方留在了中国网通集团所属的通信公司。而非主导运营商，如中国铁通，为解决其客户电话的查询问题，部分城市也开通了自己的查号台，如上海铁通开辟了查号台51225114。   

这样，对于需要查电话号码的用户来说，由于根本无法预先知晓待查单位安装的是哪家公司的固定电话，就只好同时记住3家固网运营商的查号台号码，于是自然出现这样的尴尬局面：欲查询一个固定电话号码，就要有拨打3个左右查号台号码的心理准备。正是这种分别提供的体制造成了查号服务的效率低下，服务质量难以保障。本应为消费者提供一站式便捷服务的114查号台今非昔比，引起部分消费者的不满，这对于主导运营商提高114的经济效益和社会效益显然是不利的。

尴尬之三：114查号台因具有垄断性而引发一些社会问题。比如近期，两家开锁公司状告114查号台及7家单位垄断，尽管以败诉告终，但影射出的社会问题却引人深思。

     翻开2004年3月11日的《北京晨报 》，可以看到这样一则消息：2004年3月10日下午，两家开锁公司状告114查号台及7家单位垄断纠纷一案在市一中院开庭。原告在诉状中称，从2003年3月起，被告——5家开锁公司与一家网络通信公司以及另一家科技有限公司分别签订了一份《合作协议书》，“合同与协议”约定由这两家公司向5家开锁公司提供“一号通热线96096600”服务，并收取每年6～18万元服务费不等。原告在诉讼中称，在合同签订之后，“114”接线员在接到开锁需求的模糊信息时，将顾客全部带入96096600，从而造成了掌管热线的5家开锁公司生意红火，而其他企业经营萎缩，导致不平等竞争。对此，原告代理律师吴宁表示：“作为一个热线号码，本身并非垄断，但在被告之间的合同中确有垄断条款，如‘模糊信息全部进入96096600这条热线’，百姓只要有开锁需求，往往都会想到用114查询开锁公司，而归于此类性质的信息全部指向一个热线就会造成垄断。”对此，被告则回应道：提供报号服务并非垄断。114查号台还委托律师刘兴亚表示，114查号台只提供对大众的报号服务，至于一个号码是哪几家公司在操作，114无法监管；另外，114也无法控制用户的选择权。而且因为目前国家对于“垄断”还没有明确的法律条文，114又只是一个信息渠道，其行为并不构成垄断。

该诉讼案的最后结果是原告败诉。原告虽然败诉，但如果市场中没有出现不公平竞争，又岂会出现此类纠纷？虽然目前我国对于“垄断”还没有明确的法律条文来说明和解释，但是市场的良性健康发展，却要求竞争的公平公正公开，一旦谁违规，就会引起其他竞争者的反对。如果114查号台一味地搞这种“暗箱操作”，势必就会带来不公平竞争，也为市场的扭曲发展提供了存在的“温床”，而这非常不利于市场良性竞争机制的形成。114问题好比互联互通问题，两者其实都是世界性的难题，如果我国真能寻找到解决114问题的途径，对于互联互通问题的解决必定启发不少。

运营商各有苦衷

    ※用户资料是运营商手中的商业机密，很难设想非主导运营商今天从主导运营商手中将用户挖过来，第二天就会通过提供114查询资料主动将这个用户变动的消息告诉主导运营商。

    ※114查号台属于国有资产，为什么只能放在主导运营商那里？为什么非主导运营商必须向主导运营商缴纳一定的服务费？各大运营商应该在监管部门的组织下公布各自的查号台。

    ※不管是主导运营商还是非主导运营商，作为电信运营企业应该以满足消费者的需求为自己的经营目标。

    ※“有人说是主导运营企业的垄断导致了114查号台不好用，我认为，这是市场竞争的需要！”

    中国通信业近10年的飞速发展，使电话成为生活水平不断提高的普通消费者日常沟通的主要工具。而随着电信业的改革重组，当消费者最终有了选择哪家运营商安装电话的权力之后，又不得不面对在妇孺皆知的114查号台查不到非主导运营商电话号码的尴尬问题。有人说，这种不正常现象的出现，实际上是主导运营商与非主导运营商市场竞合关系的一个缩影。国家为了打破垄断将中国通信业拆分重组，一方面引入了竞争机制，消费者从中受益；另一方面也产生了一些新问题，114查号台问题就是其中之一。

显然，矛盾是无处不在的。现在我们最关心的问题是114查号台的经营情况到底怎样？目前遇到的主要困难是什么？现在这种状况可不可以使其继续生存？经多方调查，我们发现同处于主导运营企业的地位，由于经营水平和所处地域的不同，114查号台的“命运”也不尽相同。

    问题一、114查号台是否盈利，收支情况如何？

    甲公司：一般来讲，114查号台应该是盈利的，因为114号码查询实行的是有偿服务，每分钟每次按市话收费标准收取费用，故每次号码查询最低收取0.20元。以某中等城市为例，该市电话用户有50余万户，每天发生用户查询量3万多次，按每次0.20元计算，可收入约6000元。该市共设114查号台24位台席，有员工43人，每月114查询收入近18万元，扣除人员开支、设备维护费用等，应有一定的盈利。当然，要保证114查号台的服务需要运营商大量的设备和人力投入。仍以该市为例，整个114查询系统的设备投入近百万元，每班次设20人24小时昼夜转流值班，并有专人负责设备的维护。由于话务员每天不停地进行键盘选择、提取号码，键盘的消耗量也很大，平均每六七个月就需要更换一次键盘。该局还必须设几个专门人员负责向号码库及时输入和更新号码变动信息，因为每天新安装、迁移的电话等都会引起用户号码原始资料的变动，这些资料的变动如不及时输入数据库，将会影响号码查询的准确。

    乙公司：不赢利。但所创造的社会效益是非常大的，在当今社会，114实际上起到了城市“语音名片”的作用，外地人对一个城市的第一印象，往往就是从114查号台开始的。

    问题二、当前114经营服务中最大的困难、影响号码查询准确的最大难题是什么？

    甲公司：1．用户单位名称、机构变动不及时向114查号台通报，导致用户查询新机构电话号码时查不到，引起用户的不满；2．中国人重名重姓太多，街道住址不规范，给用户造成不便；3．在电信改革分拆之前的114查号台独家服务时期，各地几乎每年都有相当一些114协助企业达成供求关系、帮助离散亲人团聚、救死扶伤、助人为乐的事迹，114查号台的历史功绩应该客观公正地承认的，然而坦率地说，正是由于电信分拆之后不同运营商掌握各自的客户资料并互相封锁，才造成了目前这种114查不到其他运营商用户号码的尴尬局面。

    乙公司：目前用户的需求量大，114查号台的“延伸服务”和“增值服务”发展空间巨大，而同时114查号台的号码资源存在不全不准的严重问题。由于城市变化加快，每天都会出现许多新公司、新单位，也会有许多老单位搬迁、改换招牌，用户如果不主动办理更改手续，这就造成电话数据库名不符实的现象，严重制约了用户的需求。

    接着，甲乙两家主导运营企业的员工面对记者“是不是主导运营商的垄断导致了114不好用”这样犀利的提问，乙公司的那位工作人员直言不讳：“作为主导运营商，我认为这是市场竞争的需要。”而甲公司的员工却不无担心地告诉记者：“近期有关上级主管部门要求由当地主导运营商牵头、其他运营商主动将自己的用户号码提供给主导运营商，以满足社会通过114一个窗口查询所有运营商号码的需要。此种要求能否得到认真贯彻值得怀疑。用户资料是运营商手中的商业机密，很难设想非主导运营商今天从主导运营商手中将用户挖过来，第二天就会通过提供114查询资料主动将这个用户变动的消息告诉主导运营商。据了解，上级有关部门要求从7月1日起非主导运营商向主导运营商提供资料，时至今日，一家非主导运营商仅提供了约50户用户资料，不足其全部用户的1/10；而另一家运营商近5万的用户至今一个用户资料也未向主导运营商提供。”

    那么，面对主导运营商114查号台目前所遭遇的尴尬局面，非主导运营企业又是怎样看待的呢？某省移动公司的一位员工在接受记者采访时说：“114查号台不仅是反映电信企业服务质量的一个窗口，也是一个城市文明服务程度的缩影。能够把曾经失去联络的人又拴在一起，也可以帮用户寻找到一些陌生的想去的地方，方便自不待言。而在当前六大运营商的竞争格局下，要想建立全社会的查号台来满足人们的需求，需要监管部门出面牵头并进一步整合，尽快拿出办法，切实解决这一问题。各大运营商应该在监管部门的组织下公布各自的查号台，这样既可以避免客户资源的泄露，又解决了人们查号的烦恼。当然这里面还有一个不容忽视的问题，查询移动电话号码，涉及到个人是否自愿公开的问题，既要保持用户权利不受侵害，又能给用户带来方便，这样才能使查号服务得到社会群众的普遍欢迎和认可。”

    勿庸讳言，从114查号台设立的那天起，它的自身定位就是一个公益性的服务项目。在中国通信行业改革重组之前的很长一段时间，114查号台的确为广大用户带来了极大的方便，随着几家运营公司成立，而随着企业间的竞争不断加剧，114查号台作为一项公益性项目的功能明显地相应地受到了影响。

以某省为例，目前114查号台属于当地主导运营企业——该省通信公司，据了解，在2003年以前，通过114查号台查电信、铁通的电话号码基本上不可能，而在2003年后，政府通过加大对电信行业的监管，基本上此问题得到了解决。解决的方法是：电信、铁通向网通缴纳一定的服务费，网通将电信、铁通的一些号码放到114平台上。

虽然该省的政府部门通过这种方法暂时解决了消费者查不到非主导运营企业电话号码问题，但“这种解决方式的合理性，还需进一步商榷”。该省电信公司的一位员工说：“原因有两点：114属于国有资产，为什么只能放到主导运营商那里？为什么非主导运营商必须向主导运营商缴纳一定的服务费？这显然涉及到114的产权问题。114之所以归主导运营商，可能是主导运营商继承了原来邮电局大部分资产的原因吧。但这几个非主导运营商也都属于国有企业，114就这样归属到主导运营商那里，相对以后几个国有企业之间的市场行为，对非主导运营商显然是不公平的。”

他还直言：“将114查号台归属主导运营商是不合理的。事实上，今年以来，关于114、120等公益性短号码的问题，在社会上的负面反应比较大。类似于114的公益性短号码，非常有必要由政府相关部门负责，这样相对比较公平。目前114查号台只服务于固定电话，对移动公司、联通公司这些主要经营移动电话业务的运营商影响不大。但随着技术的发展、市场竞争的日趋激烈、电信市场对外开放的影响，涉及到此问题的企业会越来越多，问题暴露得也会越来越突出，希望政府监管部门能及时采取有力措施加以解决。”

一位不愿意透露姓名的某省非主导运营企业的负责人对记者说：“非主导运营商在角逐市场、发展自身规模与实力的过程中，经常受到主导运营企业或明或暗的排挤或打压。相对来讲，在114查号台查不到非主导运营商的电话号码还不算是严重事件。但不管是主导运营商还是非主导运营商，作为电信运营企业应该以满足消费者的需求为自己的经营目标。虽然有些地市主导运营企业已经为非主导电信运营商开放了代查业务,但是主导运营商不积极、不主动、不及时注册查号，致使用户常常遇到查不到、查不准的难题，白花了冤枉钱，引起用户强烈不满，造成大量用户投诉，我们非常希望这种情况能够尽快得到改善。希望监管部门切实做好监督管理工作，协调好各家运营企业尽快解决114代查问题，并且规范114代查流程，为消费者提供最好的服务。同时加大监管力度，在非主导运营商要求的情况下，114查号台应当及时接入，使非主导运营商能与社会其他单位享受平等待遇。”

114查号台出路何在？



“逢山开道，遇水搭桥”。

既然114查号台存在种种问题，那么只要找到症结并对症下药，就可以找到合适的解决途径。114查询台目前仍由主导运营商经营，这是原有邮电体制下形成的产物，而电信体制改革后，电信市场主体多元化，竞争加剧，各个基础电信运营商都拥有自己的网络和直接服务的用户群，加上相应的法律法规不健全、不完善，导致了电话号码查询业务发展陷入因不能适应现有形势需要而产生一系列问题的窘境。由此，解决114查号台的问题可分别通过健全法制法规、重新设定其经营方式和归属性来实现。到目前为止，业内人士已提出不止一条的解决方案。

方案一：开放运营商的查号服务市场，由运营商经营各自的查号台。

如果开放查号服务市场，允许运营商经营自身的查号台，那么一定程度上将可能促使查号服务市场的成长，尤其在激活基于查号服务的增值业务上。但是如果采取这种方式，目前出现的问题仍将继续存在，因为目前只有当地主导运营商114查号台的知名度和品牌影响力最大，由此可能会导致不公平竞争，即非主导运营商的查号台容易被主导运营商114挤压而发展不起来。即使其他的查号台发展起来了，市场上存在多个查号台号码，如果相互之间不能互联互通，那么给广大用户带来的是更大的不便。这又将削弱查号服务在公众中的影响力，也不利于整个查号服务市场的发展。因此，记者认为，在中国的当前形势下不宜采用这种方案。

方案二：统一由114提供号码查询服务，可通过主导运营商为非主导运营商代查的形式实现，同时铺以政府的严格监管。

    对于现在的中国来说，这个方案具有一定的参考意义。某地市非主导运营公司的一位负责人就建议：“各运营企业应本着互惠互利的原则，以全心全意为消费者服务为宗旨，开放并规范114代查业务。”

    这种方案将带来两个问题：首先，管理114的电信企业会努力利用信息资源进行经营，追求利润最大化，从而造成信息垄断，排挤那些没有交钱或者交钱很少的企业，而事实上此类事情已经发生过了；其次，很容易在不同的电信企业之间造成不平等竞争。拥有114查号台的电信企业可能会悄悄封杀同行的重要信息，从而形成不正当竞争。

因此要实行这种方案，政府需要采取强有力的监管手段，制定有关政策。对此，续俊旗提出了中肯的建议，他认为，政府应制定如下政策:

1.强制要求当地固定网主导运营商为非主导运营商提供114代查服务；

2．各运营企业利用自行设立的查号台和号码（如96114及企业的客服号码等）所提供的号码查询服务应逐步取消并平稳过渡到114统一查号服务，在此过程中，应解决好向用户的解释工作；

3．强化对于不配合、各自为政企业的监管措施；

4．采用严格措施限制主导运营商的滥用优势地位行为。

另外，来自贵州省通信管理局的一位负责人也认为需要通过法制来规范查号服务市场，关键还是要建立健全相应的法规和规章，以方便消费者查询和便于经营为原则，明确查询号码经营主体和经营方式、服务范围以及基础运营商的职责等。

     因此，强有力的监管手段将是这种方案成功实施的必要条件。现在，信产部已经开始意识到这个问题的重要性，已开始着手下文治理。河北省通信管理局相关人士就透露：“日前信息产业部下发了《关于加快推进114号码代查服务工作的通知》，管局正按要求加大协调力度，争取尽快解决114查号台的相关问题。”

方案三：设立一个公共查号台，由独立的第三方来经营

    关于此方案，一部分人持否定意见。安徽省通信管理局相关人士在接受记者采访时说：“114查号台问题事关消费者的权益和一个城市对外开放度问题，监管机构理应加强管理和指导，应有明确的态度。114查号台在目前的标准和体制下，不宜由第三方来经营，这样解决不了现存问题，还会引发新的问题。当然如果国家非要坚持由第三方经营，就必须提早制订新的技术标准，而且关键是要处理好各运营公司用户数据库的管理及共享问题。个人认为，114查询还应由主导运营商提供，其他运营商应向其支付合理费用并提供相关材料。当然不可否认，主导运营企业提供114查询服务仍是一种义务。”

    河北省通信管理局一位工作人员也同意安徽管局相关人士的意见，他说：“由第三方来经营114查号台，存在很多问题，例如设备、场地、资金来源、人员管理等问题。由第三方来经营又会形成新的垄断（如收费价格由谁确定），所以由第三方来经营114查询台的方式在河北省实行的可能性不大。”

    也有人持肯定意见。某地市非主导运营公司的一位负责人认为，在条件成熟的情况下，可由监管部门统一设置114查号台，委托一家运营商开发维护，有条件的运营企业都可以参加，同时监管部门利用技术条件加强监控。由此成立全国统一的114查号台，将其定位为一个中立机构，各大通信运营商查询费用按每年2元/号收取。（据其调查，用户注册114代查业务，使用的几率并不是很大，主导运营商收先取非主导电信运营商每月2.5元/号的查询费用不太科学和合理）。

记者则赞同续俊旗的观点，即从目前情况来看，整合现有资源，成立一个独立于各家运营商之外的公共查号台，是解决问题的最终出路。从长远来看，114问题要解决，仍需要改变现有的属性，把114查号台从附属于主导运营商变成自己养活自己。但这个过程的最大问题是查号台的经费问题，然而随着中国加入WTO，电信市场逐步放开，建立普遍服务基金时机已日趋成熟，基金应成为查号台的主要支撑。另外，查号台自身也应发掘潜力，增加各种信息服务内容，尽早从一个单纯的客户服务平台转型成全方位的内容服务商。

当然，由独立的第三方来经营114查号台还应考虑如下问题：

1.独立第三方的选择，对此，贵州省通信管理局一位负责人就建议通过市场来运作，如通过竞标方式确定经营主体；2.经费的承担，比如普遍服务的可行性问题；3.如何保障收费性应用不会对公众电话查询服务造成负面影响，同时防止滥用优势地位的行为，可以考虑限制114经营者缔结合同等方式加以限制等。

方案四：114查号台应是非盈利公众信息机构，由政府来补贴和管理

对于114查号台的问题，中国消费者协会投诉与法律事务部主任王前虎日前在接受《通信世界》周刊独家采访时则说：“目前，中消协还没有受理过消费者关于114查号台的投诉，大家查不到相应的电话就会自然认为某个电话没有在114查号台那里登记，这显然是由于经营者和消费者的信息不对称造成的。但并不是说没有消费者的投诉就不存在问题。114查号台作为公众信息台，应客观、公正、真实、方便地为消费者提供‘普遍社会性’和全面到位的服务。但由于电信拆分重组，现在全国的消费者都不能在114查号台这里实现信息共享，实际上是‘职责不到位’的表现。”

王前虎进一步提出了建议：将公众号码和商业号码严格区分开来，114查号台应作为非盈利公众信息机构而非经营机构，需要承担相应的职责和义务，因此可以在政府的协调和管理下建立面向社会的公众信息机构来管理114查号服务，并尽快使之步入健康的、可持续发展的轨道；另外在必要的情况下，政府可给予这一类机构相应的补贴。

记者认为，此种方案在当前的可行性不是很大，但在将来也是有一定的可能性。因为这涉及到政府的财政预算和支出问题，而且这样做的成本将会很大，收益又不会在短期内看到，这对于政府而言无疑是一种新的负担。因此，如果114查号台的问题还没有到达相当严重的程度，估计政府会采取保守的策略，而不会给自己增加这样一个新的“包袱”。